战后台湾经济警察的研究

戰後台灣經濟警察的研究-151-戰後台灣經濟警察之研究戰後台灣經濟警察之研究戰後台灣經濟警察之研究戰後台灣經濟警察之研究（（（（1947-1960））））陳純瑩國立台灣科技大學人文學科副教授摘摘摘摘要要要要經濟穩定與經濟成長是經濟發展的兩大目標，經濟穩定是經濟成長的基礎，經濟成長則是維繫經濟穩定的力量，台灣曾經創造世人矚目的經濟奇蹟，在奠定這奇蹟的過程中，警察除了維持良好社會治安的貢獻外，還曾經付出些什麼？這是過去的警政史研究，比較忽略的面向。戰後國民政府接收台灣，重建警察體制時，即廢止經濟警察，希望藉此凸顯與日本殖民政權之別。但是因行政長官陳儀希望推動五年經濟建設，實現民生主義經濟理念的堅持下，有了重設經濟警察的提議與規劃；而民國36年爆發的「二二八」事件，更顯示穩定台灣經濟秩序的急迫性與重要性，因此事件過後警務處即於4月1日設置經濟警察。本文從歷史的角度，粗略地勾勒民國36年至49間，經濟警察與台灣經濟成長的互動，發現戰後初期台灣經濟警察工作的重點其實是執行經濟管制與協助稅收，其管制物資、取締囤積居奇、市場管制等工作，其實與日治時期的「戰時經濟警察」色彩相當接近；其協助稅務機關催繳舊欠、整頓稅收的成效，深受財政機關的肯定，但是作為卻讓民眾反感。顯然經濟警察為台灣經濟提供穩定的助力，同時也讓警政當局試圖改善的警民關係增添阻力。關鍵詞：經濟政策、經濟警察、經濟管制人文社會學報第2期2006年3月-152-壹壹壹壹、、、、前言前言前言前言經濟穩定與經濟成長是經濟發展的兩大目標，經濟穩定是經濟成長的基礎，經濟成長則是維繫經濟穩定的力量。戰後台灣經濟發展的過程及各時期所採的經濟政策及措施，大致上可分成四個階段：第一階段為民國34年（1945）至民國41年的復舊時期。戰後初期民生凋蔽，物資缺乏，物價暴漲。政府為穩定物價，一方面於民國38年6月15日實施幣制改革，並採取各項措施，以恢復人民對幣值的信心，及抑制總需求的過度擴張；另一方面積極進行原有農工生產建設及交通運輸設施的修復工作；同時，實施土地改革，並從事紡織、肥料及電力的擴建工作，以增加農工生產。第二階段自民國42年至49年為進口替代期，當局於42年開始實施第一期「四年經濟建設計畫」，此階段之進口替代發展策略相當成功，農、工生產大幅提高，物價上漲情形已有顯著的改善。第三階段，自民國50年至61年完成第三、四、五期四年經濟建設計畫，為出口擴張期。民國62年以降，為經濟結構轉變期1。所謂「經濟警察」，是根據國家法令，協助財經機關執行財經政策，排除經濟危害與障礙，以維持經濟秩序，保護公私生產事業，安定人民經濟生活的警察作用。經濟警察原為適應戰時需要而生，創制於第一次世界大戰末期（1917年）的德、奧。國民政府對日抗戰期間，曾經於民國29年11月，在全國經濟會議之下，成立臨時經濟檢查隊，執行取締囤積居奇、投機操縱等事宜。嗣後隸屬於國家總動員會議，於四川設總隊，下設3個大隊，分駐於自流井、成都、及重慶等處。其組織雖未納入警察系統，但是性質類似經濟警察2。民國36年8月，上海市警察局曾經成立經濟警察大隊，內分金鈔、紗布、糧食、燃料及日用品等5組。至民國36年11月3日內政部警察總署舉行全國警政檢討會議，決議全國將普設經濟警察。但是隨著國共內戰，時局動盪，截至民國38年底中華國民政府遷台，經濟警察制度並未建立3。台灣於日治後期開始設置經濟警察，戰後國民政府將之廢止，後來又重設，以協助政府推行經濟政策及措施。經濟警察成立初期的任務相當繁雜，隨著台灣經濟的穩定與發展，其業務與組織也有所調整。例如民國54年5月17日，台灣省警務處即頒布實施「台灣省警務處各級警察機構執行經濟警察業務準則」，以配合新情勢，加強經濟警察業務4。由於工商快速發展、社會經濟結構改變，經1行政院經濟建設委員會經濟研究處編，《中華民國台灣地區經濟現代化的歷程》（台北：行政院經濟建設委員會經濟研究處，1985年6月），頁1-2。2六十年來的中國警察編輯委員會編，《六十年來的中國警察》（台北：中央警官學校，1971年12月），頁231。3六十年來的中國警察編輯委員會編，《六十年來的中國警察》，頁231；周勝政，《經濟警察概論》（桃園：中央警官學校行政警察學系，1991年12月），頁17。4內政部警政署編，《中華民國(台灣地區)警察大事記》（台北：內政部警政署，1995年12月），戰後台灣經濟警察的研究-153-濟犯罪問題日趨嚴重，為打擊經濟犯罪，並因應解嚴後的治安新情勢，警政當局在民國74年底將經濟警察組織予以調整，警政署由經濟組掌理經濟警察業務，台灣省警務處仍由經濟科掌理，原直轄市警察局及台灣省各縣市警察局的經濟警察單位裁撤，其業務改由由刑事警察(大)隊掌理。戰後台灣經濟警察組織發展至此有了重大轉變。民國89年台灣發生蒜頭供需失衡，價格飆漲的問題5；民國90年發生米酒商囤積居奇，民眾必須持戶口名簿到公賣局排隊才能購得米酒的怪現象，各界紛紛指責政府對查緝囤積米酒不力，警政署因此於11月20日督促各縣市警察局加強查緝，使經濟警察的角色再度受到矚目6。台灣經濟警察之歷史的研究成果，目前僅見江智浩在《警學叢刊》25卷3期所發表之〈日治時期戰爭體制下的台灣經濟警察（1938-1945）〉，戰後初期台灣經濟警察建立的背景為何？其組織、職掌為何？有何特色？戰後至民國40年代期間，政府在追求經濟穩定與經濟成長這兩大目標時，如何運用經濟警察？經濟警察的運作情形如何？其成效如何？這些問題未見專文探討。警察學界討論經濟警察領域的學術論文不多，且偏向以研究港務警察查緝港口走私犯罪的範疇為主，如衛悌琨所撰之〈台灣地區走私犯罪問題之研究〉（中央警官學校警政研究所碩士論文，1980年6月）即是一例。從警察史的角度而言，以戰後初期經濟警察為個案的探討，既可明瞭警政與經濟互動的情形，也可檢視當時的經濟政策及措施，勾勒當時民眾經濟生活的樣態。本文研究範圍以民國36年設置經濟警察開始，至民國49年為止。以49年為期限，除了前述經濟發展分期的考量外，另有研究指出：台灣在民國34年以後的走私路線主要為香港線、中國大陸線及日本線。自民國38年底中華民國政府遷台後，大陸線即受阻於兩岸的政治隔離，而僅存香港線及日本線，中國大陸貨物主要透過香港轉口進入台灣。大陸貨物走私型態可分成兩種：一是小規模的，由船員或「走水客」零星攜帶，另一則是大規模的集團性走私。大陸貨物走私演變成大規模且集團化係在1960年代以後。由於台灣工業進步，省產衣料、尼龍製品、化妝品等消費品已能為消費者所接受，侵奪了原先昂貴的進口貨市場，走私進口舶來品利潤大減，導致走私集團另謀他圖。而被政府禁止進口的大陸物資，則因來源中斷，奇貨可居，因此走私活動進入一轉型期7。本文主要利用警察機關的檔案、出版品與當時報章雜誌的報導，探討戰後初期台灣經濟警察建立的背景，以及其組織發展及運作情形，並嘗試對其成效作一評估。全文架構大體分成五個部分：前言說明研究動機、資料來源與預期成果；頁286。5《中國時報》，2000年7月15日，第15版。6《聯合報》，2001年11月24日，第10版。7林美伶，〈戒嚴時期大陸貨走私台灣地區問題之研究〉，台灣師範大學歷史研究所碩士論文，1998年6月，頁5。人文社會學報第2期2006年3月-154-第二部分探討台灣設置經濟警察的歷史源頭，明瞭日治後期設置經濟警察，實施戰時經濟統制的概況；第三部分探討戰後經濟警察之設置與運作，觀察經濟警察的訓練、組織編制變化及運作；第四部分探討經濟警察之成效缺失，分析警察機關、財經單位及社會輿論對經濟警察的態度與反映，最後一部分為結論。貳貳貳貳、、、、日治時期之經濟警察日治時期之經濟警察日治時期之經濟警察日治時期之經濟警察台灣的經濟警察創立於日治時期。昭和12年（1937）7月中日戰爭爆發，日本帝國進入戰時體制。昭和13年3月31日本公佈「國家總動員法」，為了因應戰時經濟統制，配合國家總動員法之實施，同年9月20日總督府開始設立經濟警察，主要負責戰時經濟統制相關法令的宣導、取締違犯、情報搜集等。台灣總督府於警務局警務課設置經濟保安掛（課下所屬之單位，類似今之「組」），負責相關經濟統制業務8，分派225名巡查到各州、廳推行該任務。復於同年11月22日以第731號敕令修正組織編制，增加各州廳經濟警察人力，計增警視1、警部4、候補警部12，合計17名，是為台灣經濟警察制度創設之始9。到了昭和15年2月17日依訓令第30號，擴充經濟警察機構，將此部門之位階提升為警務局下之經濟警察課，統合管理各州廳之經濟警察；各州警務部於同年設經濟警察課，各廳警務課設經濟警察係（課下所屬之單位，類似今之「股」）；市警察署與郡警察課設經濟警察係10；此外，總督府警務局的經濟警察課下分設總務、經濟保安、經濟司法3掛，地方各州的經濟警察課則分為經濟保安係及經濟司法係11。至此，總督府經濟警察組織體系成立。警務局經濟警察課內部各單位之執掌分別為12：（一）總務掛：1.關於樹立經濟警察實施計劃的事項。2.關於依經濟統制諸法令所指導的事項。3.關於經濟統計的事項。4.關於其他掛的事項。（二）經濟保安掛：1.關於依經濟統制法令的取締事項。2.關於經濟情報的事項。（三）經濟司法掛：關於經濟統制法令違反的檢舉事項。可見經濟警察所負責的事務，主要有：（一）關於經濟統制諸法令取締及其指導事項。（二）關於經濟統制諸法令違反的檢舉事項。（三）關於相關經濟警察情報約蒐集事項。（四）關於特定物資的配給事項。在人才的選用方面，以台北州為例，初期是從高等、特務、刑事、防犯等專務員及一般職員中選取適任者。後來，選拔的標準則多參考個人的經濟常識、經驗及學歷等13。隨時著時局變動，經濟警察的機構、職務及人員配置亦有所變動、擴充。由於經濟統制法令陸續頒行，而違反經濟統制法令之案件與日俱增，尤其昭和14年之「九8荒川美根太，〈經濟警察に就いて〉，《台灣警察時報》，昭和13年12月號，頁59。9台灣總督府編，《台灣統治概要》（台北：南天書局，1997年12月，二版），頁110。10松本敬信，〈教習資料：經濟警察資料〉，《台灣警察時報》，昭和15年4月號，頁98。11《台灣年鑑》，昭和18年版，頁423。12松本敬信，〈教習資料：經濟警察資料〉，《台灣警察時報》，昭和15年4月號，頁98。13〈地方時事：台北通信〉，《台灣警察時報》，昭和13年9月號，頁92。戰後台灣經濟警察的研究-155-一八價格停止令」頒行後，經濟警察的指導與取締之工作擴及物價、物資、資金、勞務等各層面，人手更形不足，因此於昭和15年擴充編制員額為全島共380員14，昭和16年復增加若干員額15。不久因為戰時物資困難，糧食及其他重要物資實行配給，經濟警察人員又嫌不足，於是台灣的警察幾乎完全經濟警察化16。經濟警察的運作方面，經濟統制法令隨著戰事的演變，經濟情勢的不同，常有變動、修正。基於統制經濟下法令的專業性與變動性，經濟警察部門不論對內或對外，都要經常舉辦講習會，以宣導法令。警務局經常透過舉辦一些講習會，解說經濟法令及經濟相關知識17。此外，為了瞭解經濟警察在工作實務上的問題，也經常舉辦座談會，例如昭和14年7月22日所舉行的「經濟專務懇談會」即是一例18。此外，尚有《經濟警察講習錄》、《經濟警察必攜》等刊物的發行，前者是收錄講習會中警務局長的訓示及各講師的演講內容，後者則是關於經濟法規的編纂與解釋，及其適用罰則等19。經濟警察的工作除了取締違反經濟統制法令外，還有法令宣導、觀念解說及調查、監察活動等。就經濟法令宣導方面，經濟警察主要是透過舉辦座談會、懇談會、講習會等的活動來進行。以昭和14年為例，所舉辦之座談會次數達3322回20。此外，透過收音機的放送、標語、海報、報紙、連環畫劇、電影、演講等方式宣傳21。隨著戰局演變，原有的經濟警察組織編制已不足以應付業務需要，因此總督府自昭和16年3月開始改變方針，以經濟警察專辦重點取締工作，而將其他警察人員施以經濟警察課程之訓練，以分擔經濟警察的業務22。經濟警察在調查活動及取締方面，主要著眼於物價之調查，調