乡村治理现代化视域下制度建设与基层民主治理秩序重构

乡村治理现代化视域下制度建设与基层民主治理秩序重构“富人治村”是在农村经济快速发展和乡村社会分化背景下，由迅速崛起的经济精英或者企业主竞选村干部、参与村庄政治并主导村庄公共权力和公共决策的一种基层治理现象或治理形态。以下是小编分享的内容，欢迎参考借鉴与借鉴。后税费时期，在国家权力退场和乡村社会规则弱化的背景下，作为基层民主实践的富人治村带来了村庄政治排斥和村级治理公共性弱化的后果。在国家治理现代化进程中，制度建设和规则供给的乡村治理体系和治理能力现代化路径，塑造了村级民主选举的规范化、村级权力运行的标准化、村级民主监督的制度化，重构了富人治村模式下村级治理的规范性和公共性，促进了乡村治理体系完善和治理能力提升，增进了基层民主。在乡村社会分化和治理转型过程中，国家对基层民主治理的制度体系建设和规则供给能力的增强，制度建设和规则下乡为国家权力与乡村社会的互动提供了有效的路径保障，为推进基层民主建设和乡村治理现代化提供了有益的路径借鉴。问题的提出党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将国家治理体系和治理能力建设与国家治理现代化联系起来。乡村治理是国家治理的重要组成部分，推进乡村治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。在社会分化背景下，“富人治村”已经成为乡村治理实践的普遍现象，在乡村治理现代化的理论和实践脉络中重构富人治村新秩序，是实现乡村治理现代化、推进基层民主建设的重要路径。“富人治村”是在农村经济快速发展和乡村社会分化背景下，由迅速崛起的经济精英或者企业主竞选村干部、参与村庄政治并主导村庄公共权力和公共决策的一种基层治理现象或治理形态。富人治村作为乡村治理的新样态，得到了学界的重视，既有研究大多基于富人治村实践在村民自治的视域下展开，集中探讨了富人治村实践对基层民主的影响。关于富人治村的形成机制，主要有资源利益、社会结构和文化论等解释路径，富人治村是乡村经济发展、社会结构分化以及乡村文化变迁的必然结果和普遍现象，经济发展和农村社会分化也抬高了进入村庄权力结构的经济门槛，村庄权力的竞争逻辑造成了富人治村的结果，而嵌入乡村资源利益结构、回报家乡的桑梓情怀等是富人治村的重要主体动力和社会文化基础。富人治村作为乡村治理和基层民主实践的重要形态，富人治村的实践样态和运作逻辑对乡村治理秩序和基层民主的影响成为学界研究的重点，并产生了一定的争论。部分学者认为，富人治村促进了乡村经济发展，富人竞争村干部对提高村级权力结构的合法性以及基层民主政治建设都有积极效应。作为经济精英的富人村干部，具有突出的经济能力和社会地位，富人治村以其突出的治理能力和广泛民意基础上的权力合法性，促进了基层治理结构的多元化、提升了基层治理效率、增进了基层民主，符合国家对现代农村的建构以及村民对基层民主的期待。与此同时，部分学者基于乡村社会富人治村实践的考察，认为富人治村对于基层治理秩序和基层民主建设产生了一定的负面阻碍作用。在富人主导的村庄权力和公共决策中，处于经济结构和社会结构有利位置的富人村干部秉持一种“私人治理”逻辑，导致村庄公共性的萎缩，在治理结果上呈现出村庄权力结构固化、权力运作私人化以及村级治理悬浮等特点。富人治村模式隐含的政治排斥、派性结盟、精英俘获等治理逻辑，一定程度上削弱了村级民主，不利于基层民主的良性发展，因此富人治村不仅对乡村治理秩序造成了破坏，也难以增进基层民主。以上关于富人治村的研究主要是基于乡村社会场域中的村民自治实践，对治理主体、治理逻辑和权力运作的社会结构的强调。富人治村相关研究的本质是一种“社会中心论”的视角，造成了学界对富人治村与基层民主关系的分歧，难以对富人治村模式下基层民主建设及未来走向做出判断。国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的战略目标，对于乡村治理和基层民主建设的未来走向具有重要指导意义。乡村治理现代化将国家权力和制度规则纳入基层治理转型中。作为国家政权建设的重要范畴，国家治理现代化强调制度建设重要性，把各方面制度优势转化为治理能力，实现治理的制度化、规范化和程序化。乡村治理现代化注重在国家治理现代化范畴内，将基层民主制度和规则体系建设转化为基层治理能力的提升，同时增进基层民主，突出国家制度建设和规则供给与乡村社会在基层民主治理领域的良性互动。本文在乡村治理现代化视域下，将国家或地方政府的制度改革实践引入分析，探索基层民主治理的制度体系建设对富人治村的规制，制度规则供给对乡村民主治理秩序的保障作用，以及如何增进富人治村的治理公共性和治理实践的稳定性，并促进基层民主发展。治理现代化视域下的富人治村与基层民主实践富人治村是典型的基层精英政治形态，在我国的基层政治实践中具有传统的稳定性和实践的变迁性，对中国基层精英政治实践的考察已经纳入治理现代化和国家政权建设的学理脉络。中国封建社会时期，由于国家治理能力的限制，国家权力的运行遵循“皇权不下县”的原则，在地方政权运行和基层治理实践中，作为乡村社会精英的乡绅承担起地方政府代理人角色，形成乡绅与乡村社会打交道的双轨制治理模式，并成为基层社会治理的一种常态。在现代化进程中，国家政权建设致力于国家权力对基层社会的进入和互动，而基层代理人模式是国家治理能力不足所采取的政权建设路径。新中国成立前的基层代理人治理模式下，代理人的权力和治理合法性来源于国家政权的授权以及乡村社会的认可。但是，由于对代理人模式下治理主体的权力运作缺乏制度性保障，只能依靠权力文化网络的软约束，在乡村内生性规则秩序弱化甚至瓦解的情况下，往往造成代理人模式的异化，比如“盈利性经纪人”的产生。新中国成立后的集体化时期，中国共产党依靠其强大组织体系和组织能力建构了“权力的组织网络”，在“全能主义”国家治理模式下保障了国家权力对乡村社会的进入，但是在特定情境下也压缩了乡村社会自主性空间。改革开放之后，随着村民自治制度的建立和实施，国家权力逐渐从乡村社会退出，尤其是税费改革之后的一段时间，国家退场使得国家权力对乡村社会的治理能力日益弱化。国家权力从乡村社会的退场，一方面增强了乡村治理的自主权，另一方面也弱化了国家权力对乡村社会治理的制度体系建设和公共规则供给能力。学界关于富人治村逻辑的异化以及治理后果的研究，正是在国家退场、乡村规则弱化、基层权力运作缺乏有力制度保障和规则约束的背景下展开的。由此可见，国家能力的强弱以及国家治理制度体系的建设，对于基层精英政治实践和乡村治理秩序具有重要塑造作用，对基层民主建设产生不可忽视的影响。国家治理现代化强调对国家治理体系和治理能力的现代化建设，对乡村治理现代化和基层民主实践产生重要影响。不同于传统时期的代理人模式，也不同于全能主义国家对乡村社会的全面而直接介入，乡村治理现代化强调基层治理和基层权力运行的制度化和规范化建设，以完善的制度体系建设和规范化的权力运行提升基层治理能力，保障基层民主建设和发展。乡村治理现代化进程中，国家对基层民主治理体系和治理能力的现代化建设，并非以国家强制性权力或者地方政府行政权力直接介入的方式，也非采取基层代理人模式；而是通过基层民主制度体系建设和完善的制度规则供给路径，塑造乡村治理和村级权力运行的规范化和公共性，以此重构基层民主治理秩序。这样既保障了国家权威对社会互动规则的设定，又避免了国家行政权力直接介入乡村治理对基层民主运行空间的挤压。村民自治制度作为基层民主的主要展现形式，其核心内容和原则在于村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，从权力产生、权力运行和权力监督等方面对村级民主自治进行了制度规范和保障。因此本文对富人治村的考察，以及国家制度体系建设和规则供给对富人治村秩序的重塑，也将从村级民主选举为基础权力产生、村级民主管理和民主决策为主要内容的权力运行，以及村级民主监督为原则的权力监督等层面展开。本文的经验基础主要来源于对xxxx、xx、xx等民营经济发达地区的经验调研，具体资料来源为xx年7月对xxN县为期近一个月的调研。xx民营经济发达地区是富人治村现象的集中发生地，根据相关统计，xx年xx村两委成员中的富人工商业主的比例约为2/3。对N县街镇的调研统计，全镇78个在任村书记和村主任中，资产过千万的工商企业主占比近1/7，中小老板在村两委成员中所占比例更高，而村主职干部中没有工商经营兼业的普通村民只占1/5，富人治村现象具有一定的普遍性。N县地处xx中东部，是浙东典型的乡村工业化和民营企业发达地区，其经济业态以文具、模具、灯具、家具等为主，全县年财政收入100多亿元，保持在全国百强县前列。因此，对以N县为代表的xx地区富人治村实践的学术研究和讨论具有经验的典型性。规则弱化背景下富人治村对村级民主治理的影响改革开放之后尤其是农村税费改革前后的一段时期，在国家退场和乡村经济社会分化背景下，村民自治的制度规则和乡村社会内生性社会规则都有所弱化。富人治村运行的制度和社会规则弱化的治理环境中，形成了富人主导的村庄权力结构，在村级权力运作中造成了对普通群众的政治排斥，弱化了村庄权力运行和村级治理的公共性，削弱了村级民主。村民自治实践中的富人治村对基层民主治理公共性的削弱，其核心在于社会规则弱化和国家退场带来的富人等治理主体对村民自治制度的僭越。在缺乏完善的制度体系建设和制度规则执行能力弱化的情况下，难以对富人治村模式中的村级权力产生、权力运作以及权力监督形成有效规制。富人竞选与村级权力垄断村民自治首先呈现在村庄治理主体产生的村庄民主选举实践中，村民通过投票或者参选等途径参与村级治理，村庄治理主体和村级权力的合法性来源于民主选举制度，以及村庄群众的选举认可。在xx乡村工业化和民营经济快速发展过程中，逐步产生了乡村社会内部的经济分化和社会阶层分化，先富起来的经济精英有较强动力通过参选进入村级权力结构，从而实现经济和政治社会地位的总体提升，以及为在地化的企业经营创造有利条件。村级民主选举制度为村庄政治运行创造了自主性空间，但是在国家从乡村社会退场过程中，国家和地方政府对村庄选举的制度和规则体系建设以及监督执行的能力弱化，为村庄选举中的权力僭越提供了可能空间。与此同时，在市场化和乡村社会阶层分化的背景下，传统的乡村社会内生秩序逐渐被富人主导的以血缘、地缘、利益、人情交往关系等关联形式下形成的利益结构团体取代，村庄政治社会结构逐渐分裂，造成了村庄选举中的富人竞选格局。在村庄社会阶层分化、民主选举制度建设和执行能力弱化的背景下，富人竞选实践中组团竞选、利益笼络的贿选等策略性行为较为普遍，村庄民主选举异化为村庄中的派性竞争。在N县街镇、洋镇等乡村调研发现，这一时期以村庄富人为核心的派性间选举竞争较为普遍，富人竞选中的选票购买价格在每张上百元至几百元之间，有些城郊村或者内生性利益较大的村庄选举，选票价格可达上千元。富人竞选激活和加剧了村庄派性政治竞争，造成了村庄社会和政治结构的分裂，甚至使村庄选举陷入混乱的丛林秩序状态。与此同时，富人竞争变成了以经济手段为基础的贿选，经济能力成为村庄权力评价的主要标准，无形中抬高了村庄选举的选票价格和进入村庄权力结构中的经济门槛，对村庄社会性权威以及普通村民参选形成了政治排斥，村民的民主选举权利难以得到保障。富人竞选对村庄公共政治和民主选举的削弱主要有两方面的原因，其一是国家的退场弱化了国家权威对村级权力合法性的保障，同时国家和地方政府在乡村社会中的制度建设和制度执行能力弱化，使村庄选举陷入缺乏国家权威和制度规范的富人主导的丛林法则格局；其二是乡村市场化的快速发展造成了村庄社会结构的分化，逐步瓦解了乡村社会内生性的社会道德舆论等非正式制度和软约束体系，导致经济指标凌驾于社会性规范之上，加速了富人竞选的异化，造成了富人垄断村级权力的民主选举后果。富人主政下的权力利益网络与分利秩序的形成村庄富人精英通过竞选进入村庄权力结构核心，形成了富人主政的村级治理模式。在内生性利益密集型地区，这些嵌入在乡村经济社会结构中的经济精英争当村干部具有牟利的内在动力，富人当政逐步瓦解了传统基层政治的“权力文化网络”，形成了新的权力利益网络。富人主导的村庄治理格局下，经济精英与政治精英结合谋取利益的途