民间融资方案政治经济分析

英國民間融資方案（PFI）的政治經濟分析33英國民間融資方案（PFI）的政治經濟分析吳德美（國立政治大學國家發展研究所副教授）摘要財政短缺常是政府選擇PFI的主要原因之一，PFI可以幫助政府克服財政上的兩難：即在緊縮的財政情況下，仍能透過較高的私人資本支出增加公共投資。本文主要的目的即在檢驗具有豐富PFI經驗的英國，尤其是新工黨執政時，是否符合這項假設。此外，本文也試圖回答新工黨選擇PFI的理由、主要的作法及其如何面對黨內PFI的反對者，以貫徹其執行PFI的決心。研究發現保守黨政府採取PFI，確實存在政府部門面臨的財經壓力，工黨政府並非在財政壓力下，為了控制公共支出的規模選擇PFI，而是基於PFI的效率和創新等市場原則的考慮。此外，工黨採用PFI另一目的在向中間趨近，贏得多數選民支持，可視為從80年代以來，工黨現代化議程中的一部份，用以改變工黨傳統反企業、反市場的標籤。因此，PFI具有多元的面向，它可以幫助政府克服財政的兩難，也可以做為一項政治策略。民間融資方案、公私夥伴、新工黨、黨章第四條、工會***壹、緣起與目的自1990年代開始，由於財政短缺、公部門缺乏效率、公共設施的拓展無法滿足快速成長的需求，及先進國家民營化成功的先例等因素的影響，聯合國和世界銀行等國際組織，開始透過公私夥伴（publicprivatepartnerships，以下簡稱PPP）的方式，將私部門（跨國企業）納入共同治理的模式中，期以私部門的資金、技術等投入，為開發中國家提供基礎公共設施，以促進經濟發展並舒緩貧窮。泝而歐美等先進國家，在經歷註泝世界銀行等國際組織稱這種私人投資基礎公共建設為PPI（privateparticipationinfrastructure）。見34問題與研究第48卷第1期民國98年3月1980年代福利國家的擴張導致的財政壓力、公部門缺乏效率等弊端，採行民營化後，1990年代開始，也相繼陷入經濟不景氣及高失業率的泥沼中。為了振興經濟，英國於1992年提出了由私部門融資參與公共建設計畫的方案，即PFI（privatefinanceinitiative，以下簡稱PFI），做為PPP的一種形式來提供公共服務，以刺激私部門投資的意願，並達到不增加財政支出，仍能提供公共服務的目的。之後，日本與歐盟也分別於1997年和2003年，開始積極推動PFI。民間融資方案在國際組織的推動和先進國家的採行下，一時間乃蔚為風潮。沴PFI係公私夥伴（PPP）中民間提供財務支持公共服務的一種方法，主要是公部門向私部門採購服務，即公部門不須出資興建公共設施，而以合約方式每年向擁有該項資產的私部門購買服務。政府每年只要支出購買或租賃公共服務的費用，設計、興建、維修等全部的融資成本轉由私部門供給，透過私部門的資金和營運效率，可以減輕政府的財政負擔，並獲得物超所值的計畫效益。由於公部門支付費用與私部門承接計畫的風險達成平衡，是一項讓公私雙方皆獲利的雙贏投資策略，PFI因而成為政府提供公共服務的最佳選擇方案之一。PFI由英國保守黨政府首先提出，1997年工黨贏得大選後，仍持續推動該政策。10多年來英國已累積了將近800個簽約案件，實施項目涵蓋交通、環保、醫院、學校、監獄、政府辦公室及社區開發等。英國財政部對其PFI的經驗頗為自豪，因為已有超過50個國家來英國取經，包括意大利、愛爾蘭、日本、紐西蘭等都依照英國的模式建立了政府與私人部門的夥伴關係。沊無論從推動的時間或案件數來看，英國PFI經驗之豐富可謂各國之翹楚。此外，PFI與BOT雖都是私部門資金投資在公共建設上，不過二者在概念上有些差異，主要差別在於PFI由政府保證對價購買服務，並於合約期間每年支付使用費用，風險由公私雙方最適分配。BOT則向使用者收取費用，風險由私部門承擔。由於政府保證對價購買服務，其中產生的「利益」及「權益」問題較BOT為多，因而引發英國國內許多的爭議與辯論，尤其是傳統主張由國家提供公共服務的工黨內部，左翼和工會對工黨政府採用PFI的質疑最廣為討論，因而值得進一步AsianDevelopmentBank,TheInternationalBankforReconstructionandDevelopment/TheWorldBank,andJapanBankforInternationalCooperation,“ConnectingEastAsia-aNewFrameworkforInfrastructure”（2005）,pp.49~100。另外由國家、多邊組織與跨國企業間組成的夥伴關係，擺盪於傳統與市場規範間的方式，Bull&McNeill稱之為「市場的多邊主義」（marketmultilateralism）。該書介紹了許多由國際組織協助，利用跨國企業投資的PPP方式，為開發中國家提供基礎建設的案例，見BenedicateBull&DesmondMcNeill,DevelopmentIssuesinGlobalGovernance:Public-PrivatePartnershipsandMarketMultilateralism（London&NewYork:Routledge,2007）.註沴目前PFI為加拿大、法國、葡萄牙、荷蘭、愛爾蘭、挪威、芬蘭、澳洲、日本、新加坡、美國及歐盟等國家所採用。參見WIKIPEDIA:thefreeencyclopedia註沊參見AbbyGhobadian,DavidGallear,HowardViney&NicholasO’Regan,“PPP:theInstrumentforTransformingthePublicServices,”inAbbyGhobadian,DavidGallear,NicholasO’Regan&HowardViney（eds.）,Public-PrivatePartnerships:PolicyandExperience（Palgrave:Macmillian,2004）,pp.2~3.英國民間融資方案（PFI）的政治經濟分析35研究。許多研究指出，財政短缺常是政府選擇PFI的主要原因之一，因為PFI可以幫助政府克服財政上的兩難：即在緊縮的財政情況下，仍能透過較高的私人資本支出增加公共投資。例如日本及歐盟國家，都是面臨經濟不景氣，而政府在預算赤字和債務過高，必須減少公共支出，以避免通貨膨脹對經濟成長造成長期損害的情況下，開始推動PFI的政策。沝政府財政缺乏導致基礎建設不足而影響經濟發展，更是開發中國家引進私部門投資的主要原因。沀以英國為對象的分析也指出，PFI的起源是保守黨政府為了因應通貨膨脹，而對公共支出嚴格控管，以避免增加預算赤字。泞不過，二文論述的都是保守黨政府時期。從以上文獻分析，整體來看1990年代初英國保守黨政府如同其他的國家一樣，財政壓力是選擇PFI的原因。而1997年工黨執政後，布萊爾（TonyBlair）政府的經濟政策大部份承襲保守黨，維持總體經濟的穩定，但她也追求機會平等和社會正義等工黨的傳統價值，公共支出的增加勢所難免。那麼，工黨持續且更積極推動保守黨任內的PFI方案，是否如保守黨一樣，在緊縮的財政情況下，透過較高的私人資本支出以補充公共投資的不足？其次，PFI表示私部門進入公共領域提供服務，但無論是市場、私人資本、效率等都不是過去工黨的語言，新工黨為什麼放棄了過去公共服務應由公部門提供的國有化主張，選擇了親市場和企業的PFI政策？其貫徹PFI的主要作法有那些？一旦立場改變，她是如何面對反PFI的黨內成員及其支持者，即黨內的左翼和工會？註沝日本係因1997年開始連續三年刪減公共建設投資，為避免營建業受到衝擊，而引進PFI，見林淑馨，「日本型公私協力之析探：以第三部門與PFI為例」，政大公共行政學報，第16期（2005年9月），頁1~31。歐盟中的法國、德國及歐盟執行委員會推動PFI的財經考慮，參見張倩瑜、黃明聖主持，DBFO模式在我國運用之研究，行政院公共工程委員會委託研究計畫（2006年4月）；金玉瑩主持，歐盟地區公私合夥（PPP）政策推動歷程與現況之研究委託專業服務案，行政院公共工程委員會委託研究（2007年4-10月）。註沀以開發中國家為對象進行的研究如Bull&McNeill的分析，即使90年代以後，世界銀行將公私部門合作建設水資源引進拉丁美洲國家的原因，財政不足並降低政府負債的總體經濟考慮，大於利潤最大化、提高效率等市場原則，參見BenedicteBull&DesmondMcNeill,op.cit.,pp.135~158；Mehrotra&Delamonica也認為政府財政不足是開發中國家推動私部門參與醫療、教育和水資源等服務提供的原因之一。見SantoshMehrotra&EnriqueDelamonica,“ThePrivateSectorandPrivatizationinSocialScience:IstheWashingtonConsensusDead?”GlobalSocialPolicy,Vol.5,No.2（2005）,pp.141~174.至於開發中國家PPI的一般趨勢分析，參見CliveHarris,“Privateparticipationininfrastructureindevelopingcountries:trends,impacts,andpolicylessons,”TheInternationalBankforReconstructionandDevelopment/TheWorldBank（2003）,pp.1~56.註泞如Terry指出，PFI的起源是保守黨政府為了因應通貨膨脹，而對公共支出嚴格控管，見FrancisTerry,“ThePrivateFinanceInitiative:OverdueReformorPolicyBreakthrough?”PublicMoneyandManagement,Jan-March,1996,pp.9~16；Heinecke也認為財政不足，同時避免增加財政赤字，英國乃引進PFI，見BastianHeinecke,“InvolvementofSmallandMediumSizedEnterprisesinthePrivateRealisationofPublicBuildings,”~=cc4a62c6304acdb657e921fa55a9a5b3.36問題與研究第48卷第1期民國98年3月本文主要的目的即在探討具有豐富PFI經驗的英國，尤其是新工黨時期，是否符合因財政短缺而選擇PFI的這項假設，並試圖回答新工黨選擇PFI的理由、主要的作法及其如何面對黨內PFI的反對者，以貫徹其執行PFI的決心。目前國內BOT領域已有相當豐富的研究，但PFI較少受到廣泛討論。在少數PFI的著作中，偏重日本的研究，泀若論及英國PFI者，也多從法律、工程、採購或個案等角度切入，以概念介紹、法律制度適用與績效評估等技術層面為重點。洰本文嘗試從政治經濟角度分析英國PFI的起源、相關的爭議與辯論等，從政策的上游觀察英國兩黨PFI的策略選擇，及其政經內涵，期補充國內這部份研究之不足。然限於篇幅，爭議與辯論部份，本文偏重在新工黨1997年執政前後因PFI引發的黨內爭議。全文分四部份，除第一部份緣起與目的外，第二部份分析公共財政與PFI，主要探討保守黨及新工黨提出PFI時國內的財經環境，以釐清兩黨提出PFI時財政考量上是否有差異。第三部份重點在於分析工黨採用PFI的策略選擇，及其引發的爭議、工黨執政當局如何面對反對者，主要指黨內的左翼和工會，以了解工黨貫徹PFI的決心，最後則為結論。1995年布萊爾將PFI改名為公私夥伴（PPP），英國一些學者分析時並未刻意將二者做明確區分，泍而以PF