海域型“行政区边缘经济”的实证研究——以乐清湾周边地区为例

海域型“行政区边缘经济”的实证研究——以乐清湾周边地区为例任正委，郑玲微中国地质大学（北京）人文经管学院，北京（100083）E-mail:[e-mail]摘要：本文提出了海域型“行政区边缘经济”的概念，并以乐清湾周边地区为例，探讨了其中的一种亚类型。该地区虽然没有明显的区位边缘性导致的经济欠发达性，但区域经济行政分割现象明显、经济活动表现出很强的冲突性，严重影响了乐清湾海域经济的一体化进程和海洋资源环境的可持续发展。因此需要在借鉴国内外经验的基础上，树立海域整体意识，建立跨行政区的区域管理机构和统一的海域生态市场，并可考虑适当调整行政区划。关键字：海域型“行政区边缘经济”；乐清湾；行政区划；区域经济中图分类号：F061.51.问题的提出乐清湾位于瓯江口北侧，华南褶皱系的浙东南褶皱带，地理坐标在27°59′09″~28°24′16″N，120°57′55″~121°17′09″E之间，岸线以下总面积463.62km，纵深达42km，平均宽度约10km，中部窄处约4.5km，是一个呈葫芦状的半封闭性海湾。第四纪以来，由于地壳运动、海侵海退频繁以及波浪潮流等海洋动力作用的影响，乐清湾海域形成了丰富多样的海洋资源，其中水产资源、海涂资源、港口资源、潮汐能源为其四大优势资源[1]。该地区经济的进一步发展，在很大程度上有赖于对海洋资源的有效利用。但是由于海洋资源和海洋环境承载力的有限性，海域经济需要在科学发展观的指导下走可持续发展道路。然而乐清湾周边地区行政区域隶属关系比较复杂，西岸为乐清市，东岸为玉环县，湾顶为温岭市，湾口为洞头县各岛屿，其中乐清市和洞头县为温州市所辖，温岭市和玉环县则为台州市所辖，属于典型的行政区边缘地带。行政区划对海域的分割，阻碍了乐清湾海域的环境治理和生态保护区建设、港口和交通基础设施建设等，严重影响了海域经济的可持续发展。目前，虽已有部分学者对乐清湾海域的可持续发展进行过研究（张灵杰，2000；杨辉，2003），但均未直接从“行政区划”的角度入手，所以本文将以“行政区边缘经济”为主题对此问题作一探讨。该地区与以往学者们研究“行政区边缘经济”的样本区域相比有以下两点不同之处：（1）不能简单地被划入“行政区边缘经济”的三种类型[2-3]：流域型、山区型、平地型（梁双陆，1998；安树伟，2004），需要归属于海域型“行政区边缘经济”这一新概念。（2）不同于以往研究中关注的省区交接地带的省级“行政区边缘经济”，而是属于（地）市级“行政区边缘经济”，当然在实际运行过程中还存在着四个县级行政单位之间的县级“行政区边缘经济”。海域型“行政区边缘经济”是笔者提出的不同于流域型、山区型、平地型三种“行政区边缘经济”的另一种类型，是指由于行政区划对海域的分割而造成的阻碍海域经济可持续发展的一种边缘经济类型，大致可以分为陆地边界延伸型、海湾型、海峡型三种亚类型（如图1所示）。陆地边界延伸型，主要在海岸线平直的地区，如山东省和江苏省交界的海域；海湾型，主要在海岸线弯曲形成海湾的地区，如浙江省内的杭州湾、三门湾和乐清湾；海峡型，顾名思义，主要在形成海峡的地区，如福建省和台湾省交界的台湾海峡，广东省和海南省交界的琼州海峡。本文将讨论以乐清湾为例的海湾型“行政区边缘经济”。海域型“行政区边缘经济”的三种亚类型笔者之所以将海域型同原先的三种类型加以区分，主要是因为：原先的三种类型是基于国家在陆地上的行政区界线的一种划分，未能体现国家在领海上的行政区划（即行政区界线在海中）所产生的行政区边缘经济问题。虽然我国沿海地区普遍为平原或丘陵地形，按原先的三种类型可划为“平地型”，但这样显然没有考虑到各行政区域在开发本属于同一地理单元的海域时所产生的行政区边缘经济问题。另外，海域型与流域型虽然同属于以某一水域为界的行政区交界地带，有着共同的基本特征。但是海洋相对于河流而言，资源更为丰富，而且周边地区没有明显的上下游关系，更具复杂性、不确定性与开放性。2.乐清湾周边地区的“行政区边缘经济”基本特征安树伟（2004）以省区交界地带为例，将行政区边缘经济昀显著的特征概括为区位的边缘性所导致的经济的欠发达性、区域经济行政分割现象明显、经济活动表现为一定的冲突性[3]。由于乐清湾周边地区是（地）市级行政区的交界地带，而非省区交界地带。一方面，（地）市级行政区域相比省区小得多，而温州、台州又都是经济发达的地区，中心城市的辐射力较强。除洞头县由于没有天然陆路与温州市区相连外，乐清城区距离温州市区约32公里，温岭和玉环城区分别距离台州市区约34公里和60公里，没有明显的区位边缘性；另一方面，临海本身就是一种巨大且不可替代的区位优势，具有经济发展的良好基础，四县市中除洞头县外均为全国百强县，人均国内生产总值高于温州市和台州市的平均水平，因此也没有明显的经济欠发达性。由于乐清湾海域的开发不仅涉及到同一行政级别政府之间的协调，而且还涉及到不同行政级别政府之间的协调，还有政府内部不同职能部门（如海事部门、水利部门、交通部门）之间的协调，而不同行政区内不同行政级别的政府如果要进行协调，其交易费用就会极高。极高的交易费用就使得乐清湾周边地区所表现的“行政区边缘经济”的后两大特征更为明显。2.1区域经济行政分割现象明显由于海洋资源的丰富性、开放性和能够带来的高利润，乐清湾周边地区各地方政府纷纷把经济发展的重心放在了海湾。但是乐清湾沿岸各自为政的开发，极易导致开发中的重复建设、功能重叠和无序竞争，进而给海洋资源带来毁灭性的破坏。其中港口资源的开发表现得昀为突出。乐清湾拥有浙江南部难得的深水岸线资源和避风锚地，台州玉环的大麦屿港区更是宁波到福州之间不多见的可建设3-10万吨级泊位的理想港址[4]。然而大麦屿的港口资源却未能被本区域所有效利用。上世纪末，温州市苦于滞后的港口建设而编制了《温州市港口总体规划》，希望与玉环大麦屿深水港区联合开发，然而由于受自然地理环境以及行政区域分割的制约，此方案未能落实。据温州海关统计，温州外贸出口货物由于港口疏运能力不足，货物外流比例从1997年的35.6％剧增至2001年的71.2％，外贸集装箱绝大部分通过上海、宁波等港口中转或火车直至满洲里，进入欧亚大陆桥，造成企业的销售成本增加，产品在国际市场的竞争力下降，使一些企业向上海或其它港口城市和地区转移。大麦屿港区也因未能实现与温州联合开发，造成功能不够健全，吸引的进港货运品种较为单一，大都为建材类，货运量2003年才突破百万大关，完成吞吐量197.3万吨[5]。从2003年起，温州市转变了港口规划战略，五年时间投资20个亿，修筑海堤高等级公路，联结洞头列岛，深度开发洞头列岛30多公里的深水岸线，把洞头打造为未来的深水港区。而北面的台州市区不断壮大海门港的实力，加快金丽台高速公路的建设速度，延伸腹地，完善其对外服务功能，目前货物大都流向海门港。而大麦屿港区由于交通基础设施不完善，仅有76省道与外界相通，后方腹地不大，相比开发中的洞头港区又缺乏比较优势，因而在南北夹峙中实际成为了“死港”。更有甚者，温州市近期打算大力发展的乐清南岳港区与大麦屿港隔着乐清湾，东西相望，共用同一航道，港口的腹地也大致相同。但是却因为行政区划的原因而被纳入两地不同的港口规划布局中，极易导致重复建设、内耗性竞争。2.2经济活动表现出很强的冲突性区域经济的条块分割不仅使得地区间本应合作而共赢的情况未能实现，而且一方的经济行为往往会影响到另一方的利益，冲突比比皆是。其中尤以各方在生态环境可持续发展方面的矛盾昀为突出。玉环漩门港工程分为一期堵口筑坝工程和二期围海蓄淡工程(以下简称一期、二期工程)。一期工程堵住了漩门口，连接了玉环岛和楚门半岛，目的是解决交通和耕地问题。二期工程在一期工程的基础上，在乐清湾内北起玉环苔山，连接小青山、鹰公岛至分水山建一条6200多米长的拦海堤坝,主要目的是蓄淡。然而一期、二期工程不仅收益甚少，而且还给乐清湾海域造成了生态环境的破坏，影响到了周边其它三县（市）的利益，主要表现为：（1）一期工程后，原来的潮流涌动型海湾已不复存在，两口进出变为单一的南口进出，减少了乐清湾的纳潮量，潮汐作用对入海污染物的稀释能力下降；（2）二期工程后，又导致乐清湾集雨面积减少159平方公里，水流夹沙能力减弱，进一步加剧湾内淤积面积的增大，不利于周边地区港口资源的利用；（3）在海洋生态系统中强行加入人工下垫面，打破了海洋生态平衡，沿岸地区宜人的港湾式小气候将受到严重影响；（4）由于湾内海水得不到及时的水体交换，遇雨遇旱时，海水盐度骤然变化，不仅使得湾内生物资源大量死亡，也对水产养殖产生了重大影响，甚至还影响到了乐清西门岛海域生态保护区的建设。从经济效益的角度来看，二期工程耗资3.88亿元人民币，仅得到3.2万亩的围垦土地，而据专家估算，1公顷海域养殖对虾的产值与相同面积陆地种粮的产值之比约为8:1[6]，那么玉环方面围垦土地的机会损失是其从中获利的7倍之多，而若加上围垦导致海湾淤积对其他县市造成的经济损失，根本就不可能把投资额收回。另外，温岭鞋厂排放污水与乐清西门岛水产养殖纠纷则是在更为微观的经济主体之间的一个案例。在“温台模式”之下，乐清湾周边地区“村村点火、户户冒烟”的现象非常普遍，温岭市坞根镇就分布着大量的民营鞋厂。这些民营鞋厂在市场经济活动中灵活有余，但规矩不足，向乐清湾内排放大量工业污水，致使乐清湾西门岛渔民的水产养殖遭受巨大的损失。笔者对西门岛部分渔民调查后发现，因为污染事件的影响，沿岛28家家庭渔场损失可达上百万元。其中规模昀大的郑姓和赵姓两家损失均在20万元左右，而损失较小的也在7-8万元之间。根据温州医学院暑期社会实践团在当地的调查，污染事件也是近年来岛上居民癌症发病率上升的罪魁祸首。由于此事件涉及到两个市级行政单位管辖下的行政区域，行政程序非常复杂，双方之间还存在着“扯皮”，交易费用很高，所以在多方的协调下历时多年此事才得以解决。乐清湾沿岸的各县市在“行政区边缘经济”的运行方式下，各自为政，甚至“以邻为壑”，不仅严重影响了海域内资源的优化组合和海域整体效益的发挥，而且在经济活动中存在着诸多的不和谐因素。这些不和谐的因素都将成为该地未来发展海洋经济，打造蓝色产业带的阻碍力量。因此就需要在借鉴国内外其它地区成功经验的基础上，将“行政区边缘经济”带来的弊端弱化到昀小。3.国内外经验借鉴3.1加拿大ACAP项目海洋的生态环境涉及面广，参与者众多，而环境问题又多是跨行政区域的，任何海岸地区仅仅依靠政府的力量都不可能解决生态系统问题。在以往传统的海岸带管理模式下，各地方政府自己确定环境问题，但往往为了极大化本地区的经济利益而不惜以牺牲生态环境作为代价，损害了周边其他地区的环境利益。加拿大“大西洋海岸行动计划(theAtlanticCoastalActionProgram，缩写ACAP)”，正是一种与以往海岸带综合管理不同的以社区为基础、强调社区公众参与和政府支持、由社区承担主要管理责任的管理模式。例如在安纳波利斯，当地成立有“安纳波利斯河守护队”，负责采集、运送和分析河水水样，数据分析与管理，制作简报让社区公众明了河水质量现状等等。其队员都由对关心所在社区环境质量的志愿者组成，有工程师、教师、学生、商人、手工业者、家庭主妇等[7]。可见按照自然生态系统划分的社区对确定各自的环境问题会更为有效，也可以确定正确的利益相关方，调动公众参与环保的积极性。让社区公众成为环境保护的主体，这样就有助于减少地方政府之间由于各自利益的不同而产生的经济矛盾和环境冲突。在经费筹集方面，加拿大环境署提供项目基本经费，但主要还是依靠社区的利益相关者捐钱捐物，并提供义务服务。3.2厦门整合港口资源由于行政区划的原因，厦门湾港口资源原本以九龙江为界分为南北两部分。北部港区隶属于厦门市，包括传统的厦门五港