灾后重建中的投融资问题研究(最新版)

《中国房地产报》特约评论员《财政监督》杂志特约撰稿人西南财大财税学院副教授周雪飞博士2009年10月灾后重建面临资金瓶颈地方财政投融资及其必要性地方财政投融资存在的问题拓展灾后重建资金来源方式案例分析“512”汶川地震，对灾区基础设施毁损严重（交通、电力、通讯设施等）灾后重建面临资金瓶颈由于统计口径和测算方法等的差异，关于汶川地震灾后恢复重建资金需求及资金缺口的具体数据可谓“众说纷纭”、难以统一，代表性的观点主要有：——根据《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，汶川地震恢复重建资金总需求经测算约为1万亿元。这相当于中国2007年全年国内生产总值的1/24，也相当于2007年四川全省的国民生产总值。——汶川地震灾后恢复重建，四川全省要筹措并投入人民币1.67万亿元。目前中央财政支持、四川省各级财政自筹、对口省市支援、海内外捐赠等资金加起来，不到需筹资金的25%。——四川省建设厅提供的数据显示，四川灾区住房重建所需资金，据测算可能要达到人民币1.2万亿－1.5万亿元。——根据四川省建设系统报告，仅四川灾区住房重建(含加固)一项，就需要资金4350亿元。——2009年3月8日，在十一届全国人大二次会议新闻发布会上，四川省常务副省长全省灾后恢复重建的资金需求是1.7万亿，这包括国务院总体规划认定的39个重灾县和极重灾县，包括四川省确定的12个重灾县以及88个一般受灾县，和“8·30”攀枝花、凉山、会理三个县一共是142个受灾县。为应对全球金融危机冲击，2008年下半年我国实行扩张性的积极财政政策,2009－2010两年将以1.18万亿元左右的财政资金,拉动社会资金配套形成4万亿元左右的投资规模。灾后重建面临资金瓶颈21715.2526396.4731649.2938760.251304.0361316.9010000200003000040000500006000070000单位：亿元2003年2004年2005年2006年2007年2008年财政收入——财政支出、对口援建、港澳特区政府的支持以及社会捐赠等等，能够进入政府性资金安排的，在四川大概为3600亿，其他的资金缺口需要四川省通过银行信贷支持和社会投入。具有投资大、周期长、风险高等特点在国民经济发展中具有重要基础性地位和重大影响在我国其投资主体历来由各级政府承担，投资方式一直是由政府直接投资。大型基础设施地方政府在筹集中长期建设资金方面存在融资渠道狭窄、规范化程度低等突出问题灾后恢复重建，再次使地方政府融资问题凸显。如何提升地方融资平台的能力与规范性，成为当务之急地方财政投融资是指以地方政府的信用为基础,通过多种渠道筹措资金，有偿地投资于地方基础性项目领域的活动。它是一种政策性投资，既不同于无偿拨款,也不同于商业性投融资,而是介于两者之间的一种新型地方政府投资方式。鉴于基础性项目准公共产品的特征单纯的财政资金和信贷资金均不是基础性项目建设资金的最佳选择财政投融资资金无疑可以起到公共预算资金和商业银行信贷无法起到的作用鼓励和发展地方财政投融资，增强地方政府对基础性项目(特别是基础设施项目)的融资和调控能力财政融资的良好信誉与金融投资的有效运作有机结合起来的办法进行融资和投资，是发挥政府在基础性项目投资中作用的最佳途径我国现阶段，完善地方财政投融资方式具有非常重要的现实意义。地方财政投融资资金来源渠道单一且不规范1地方财政投融资的资金投向没有体现政策性2法制缺失地方财政投融资难以统一规划管理3拓展灾后重建资金来源方式开发性金融是基于国家开发银行的业务实践产生和发展起来的。开发性金融是介于政策性金融与商业性金融之间的一种金融形态，是指具有政府赋权法定国家信用的金融机构，以市场业绩为支柱，通过融资推动制度建设和市场建设以实现政府特定经济和社会发展目标的资金融通方式。方式一：开发性金融国际金融机构贷款最大的特点是期限长、利率低，并且有宽限期，这符合财政投融资资金来源应该具有稳定性、期限长、融资成本较低的要求。融资租赁成为银行信贷的一种补充手段。融资租赁是指出租人根据承租人对租赁物和供货人的选择或认可，将其从供货人处取得的租赁物按合同约定出租给承租人占有、使用，向承租人收取租金的交易活动。银行名称租赁公司名称注册资本建设银行建信金融租赁公司45亿元工商银行工银金融租赁公司20亿元交通银行交银金融租赁公司20亿元民生银行民生金融租赁公司32亿元国家开发银行国银金融租赁公司80亿元将有盈利的基础设施项目推向市场，实行社会融资。如已建成的基础设施项目以公司方式上市筹资，发挥资本市场的融资功能，这也是一个非常可行的资金来源渠道。方式四：证券市场融资产业投资基金是以促进产业发展为目的的金融制度创新，投资基金的一种形式。是通过发行基金受益券募集资金，交由专业人士组成的投资管理机构操作，基金资产分散投资于不同的实业项目，投资收益按资分成的投融资方式。2009年2月18日，财政部发布《2009年地方政府债券预算管理办法》，标志着地方政府债券发行正式开闸。BT（build一transfer）方式：即政府（或其授信机构）以合同约定，将拟建的某个基础设施项目授予投资人，在规定的时间内由投资人依照政府要求承担工程的融资和建设，合同期满后政府（或其授权机构）依照合同之约定回购该项目。BOT（build一operate一transfer）方式：即政府同国内外私人部门的项目公司签订合同,由项目公司筹资建设某项基础设施项目。TOT（transfer-operate-transfer）方式：即通过出售现有投资项目在一定期限内的产权、获取资金来建设新项目的一种融资方式,也是利用民间资本运营基础性项目的一种模式。PPP(Public-Private－Partnerships)方式：中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的方式。ABS（Asset-BackedSecuritization）方式：是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目未来的收益为保证，通过在国际资本市场上发行债券来筹集资金的一种项目证券融资方式。案例分析洋山深水港区工程是上海国际航运中心建设的核心工程，标志上海国际航运中心建设取得重大进展，为加快确立我国东北亚国际航运中心地位，推进我国从航运大国向航运强国转变，奠定了更加坚实的基础。2002年4月2日，浙江和上海参与国际经济竞争共同作出重大战略决策：为合作开发浙江洋山深水港项目，上海市成立了投资主体上海同盛投资（集团）有限公司，而浙江省也成立浙江同盛投资（集团）有限公司。为建设洋山深水港项目中的跨海大桥，还同时成立大桥项目公司。在投融资体制上实行投资、建设、运营、监管四分开的创新模式。两地合作以公司方式投资建设一座共长34公里，其中海中长达26公里的跨海大桥，是目前世界上海洋跨度最长的前所未有的重大基础设施工程，也是重大基础设施工程对政府直接投资模式的重大突破。2015年北京将建成19条轨道交通线，届时四环以内的居民出门步行不超过500米就能找到一个地铁站。一开始全部依赖政府资金，一号线建了十年，各种成本的不断上涨使得一号线的造价从26亿元上升到了80亿元。资金缺口10个亿使得13号线与2号线的西直门和东直门路面换乘一直广为诟病，也成了地铁人心中永远的遗憾。为了解决这个问题，关键在于开拓多元化投融资渠道。这个设想虽早在十年前就形成，但多年以来难以现实推动，关键原因在于轨道交通项目社会性和商业性的复杂身份，未能有效的区分政府的职责和市场机制的职能，以及各部分量化的问题。对此，地铁集团将地铁项目分成A、B两个部分，其中A为公益性部分，由政府投资，具体来说是地铁洞体的建设；B为营利性部分，由社会投资，是地铁的运营管理部分；由B向A支付一定的使用租金完成资金的合理流动，两者的基本比例为7∶3。在此思路下京投公司完成了地铁四号线PPP项目和奥运线BT项目。上述分析表明，引进部分社会资本外可解决资金难题外，更深远的意义在于以投融资方式推动体制机制变革。在更广阔的时间纵轴和空间横轴上看，项目的成功可以给所有的公共设施领域的融资带来示范效应。所有的准公共产品都可以借鉴政企合作的模式，建立科学的管理模式，提升效益和降低成本。培育和壮大相应的投融资主体相继组建了重庆市城市建设投资公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市地产集团、重庆市水务控股（集团）有限公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆交通旅游集团、重庆市水利投资集团、重庆能源投资集团等八个建设性投资集团。一是国债注入、二是规费注入、三是土地集团收益权注入四是存量资产注入、五是税收返还。“五大注入”总体上给八个投资集团带来了700多亿元的资本金,并且先后获得银行2500多亿元授信额度和1000多亿元实际贷款,发挥了可观的再融资平台功能。“三不原则”:一是重庆财政决不为投资集团作担保,使政企之间保持严格界限,防止财政债务危机;二是投资集团之间不能互相担保,避免出现连环灾难;三是财政拨付给各投资集团专项资金的使用范围受财政掌控,必须专款专用,不准交叉使用、互相挪用。“三大平衡”:一、是八大投资集团的资产负债率要控制在50%左右,实现净资产与负债的平衡；二、是八大投资集团必须保证现金需求和供给的基本平衡，实现现金流的良性周转；三、是各投资集团在接受政府部门下达的具体投资建设任务时，要坚持经济规律和市场原则，必须要有特定的盈利模式以保证投放与产出平衡。一、在相应时间内调整收费标准,“以时间换空间”弥补损失。二、以政府补助和收费提高相结合，确保投融资集团的利益。三、以投融资集团经营性收入弥补公益性亏损。山西省将通过创新投融资方式，为铁路建设筹集资本金270亿元，并与铁道部建设资金紧密配套，保证山西境内最大规模的铁路建设顺利推进，确保通过铁路建设拉动内需的政策及早见效。山西创新投融资方式筹集巨额铁路建设资本金将组建山西能源交通投资有限公司（暂定名），通过“政府主导、企业主体、多元参股、资本运作”的投融资模式，筹集铁路建设资本金。其运作的基本思路是，先由政府性资金占全部股权开始启动，然后在未来4年内，由大企业、其他投资者和市场化融资逐步进入，政府股权逐渐退出，股权逐步稀释，到2012年政府性资金只保持绝对或相对控股。并将在省内外甚至国内外公开招聘山西能源交通投资有限公司的高管团队。随着能源资本化进程的加快，山西能源交通投资有限公司还可能与中央金融资产管理机构对接，受让省内国有煤炭集团的债转股权，并通过增资扩股并购山西地方铁路的线路资产，成为资产多元、股权多元的大型投融资平台。2009－2010年间，山西境内将新建铁路11条，总里程2277公里，总投资约2070亿元。除了铁道部出资外，山西省将向铁路建设投入800多亿元的巨额建设资金。2009年年初，河北省在全国率先提出各设区市都要建立起定位准确、功能完善的城市建设投融资主体。通过成立城建投融资公司作为政府主导的城建投融资主体，将政府部门的投资、融资、建设、运营统一划归城投公司，将原来分散在各部门的城建资产和其他政府性资产及权益统一由城投公司运营管理。构建政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，以促进城市自然资源的资产化、存量资产的资本化、行政资源的一体化，在根本上解决以往存在的投融资体制不顺、投融资主体不强、融资渠道不多等转变一个思想观念摒弃主要依靠财政资金和银行贷款搞建设的做法，树立“经营城市”的观念。明确政府主要负责人是城市建设投融资改革创新的第一责任人。构建一个新型体制建立起政府部门职能清晰、分工明确，以优质城市资产和资本为融资载体，以城建投为操作平台的“政府主导、产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的新型城市建设投融资体制。市资产和资本为融资载体，以城建投为操作平台的“政府主导、产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的新型城市建设投融资体制。实施“三大注入”通过财政资金补充、城建