社会保障筹资规模的影响因素

社会保障筹资规模的影响因素向运华，谷永春（武汉大学社会保障研究中心，武汉430072）摘要：社会保障资金筹集直接关系到社会保障财务平衡问题。要确定社会保障筹资的适度规模，除了分析社会保障适度水平（项目与待遇，包括替代率）外，当前一段时间主要应考虑隐性债务、人口老龄化、退休年龄变动、城镇化、覆盖面、征缴率等因素的影响。关键词：社会保障；筹资；影响因素中图分类号：F840.32文献标识码：A文章编号：国际劳工组织建议中国应当进行一次包括基金收入和支出的全面财务和精算测算。但是要确定社会保障筹资的适度规模，是一件十分困难的事情。除了分析社会保障适度水平（项目与待遇，包括替代率。已经有人进行了较深入的研究）外，还要考虑各方面的影响因素，诸如隐性债务、人口老龄化、退休年龄变动、城镇化、覆盖面、征缴率等等。1隐性债务隐性债务主要存在于养老保险，通常提的较多的说法还有历史债务、转轨成本、“空账”等。考虑到登记失业率低估，隐性债务在失业保险中也存在。另外，如果我们将隐性债务理解为对实际社会保障需求的资金缺口，则还应该考虑社会保障覆盖面不足的问题。比如，以前医疗保险的对象是劳动者，而失业者、老人及儿童事实上是医疗开支更多的人群，那么其医疗保险需求可以视为现行社会保障制度的隐性债务。1.1养老保险个人账户空账长期以来，养老保险个人账户的“空账”使统账结合制度形同虚设，破坏了原有制度模式的科学性，使得统账结合的养老保险制度逐步蜕变为现收现付制度。20世纪90年代中期，在设计基本养老保险基金模式时，曾反复测算过人口老龄化对养老基金的压力，选择了社会统筹和个人账户相结合的部分积累基金制。但实际情况是个人账户“空账”规模在迅速扩大。从长远看，个人账户基金“空账”将导致改革的初衷落空。在目前情况下，如要做到个人账户实积累，势必大幅度提高企业费率，这将给国有企业雪上加霜，并影响非公有制企业参加基本养老保险制度。如个人账户长期“空账”运行，社会统筹基金将继续向个人账户基金大量透支，最终使统账结合蜕变为养老金的一种计发办法，部分积累制将名存实亡。在东北（辽宁、吉林和黑龙江）进行了5年多的做实企业职工基本养老保险个人账户改革试点之后，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）决定其他地区扩大做实个人账户试点，上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆已从2006年1月1日开始启动做实个人账户工作。但是做实个人账户也需要投入，2006年中央财政转移支付对因做实个人账户的统筹基金缺口进行补助，对这八个省市当中的中西部六省，给予补助即达50亿。1.2转型期间的高失业率国有企业和机关事业单位的改革向社会释放了大量冗员。而以前的“下岗”和大量的提前退休掩盖下的不足4％的失业率显然不是真实失业率。为了压低失业率，大量应当进入失业行列的人员错位进入养老队伍，把对失业保险的近期压力扭曲成了对养老保险的长期压力。如果40多岁的人甚至30多数的人就领退休金，到2020年左右老龄化高峰期养老保险肯定会难以为继。根据劳动保障部2007年的研究，由于上个世纪六、七十年代的人口生育高峰，形成了当前和未来二十年劳动年龄人口占总人口的比重维持在65%以上的较高水平。从“十一五”期间看，城乡新成长劳动力年均达2000万人。全国城镇每年新增劳动力1000万人，加上需要就业的下岗失业人员和其他人员，每年需要安排就业的达2400万人。从劳动力的需求看，按照经济增长保持8%－9%的速度，每年可新增800－900万个就业岗位，加上补充自然减员，可安排就业1200万人左右，年度劳动力供求缺口仍在1200万人左右。而在农村，虽然乡镇企业和进城务工转移了2亿人，由于土地容纳的农业劳动力有限，按1.7亿计算，则农村富余劳动力还有1.2亿以上。从总体上看，在未来相当长的一个时期内，城乡劳动力供大于求的基本态势将长期存在[1]。失业问题不解决，会在很大程度上抵消很多人看好的“人口红利”。对社会保障制度的运行而言，失业率高企意味着资金来源减少而支出增加。1.3社会保障覆盖面不足近年来，城镇社会保险的覆盖面有所扩大。但除了养老、失业保险，其他保险的实际覆盖面都过小，医疗保险扩面工作2007年刚开始试点。这显然不符合经济转型时期所有制结构调整的需要，既不利于不同所有制企业之间平等竞争，也不利于保护非国有企业职工的应有权益。但要扩大社会保险覆盖面，又遇到许多具体困难，比如：基本保险制度改革不到位，扩大覆盖面可能产生“高福利、广覆盖”的问题，外商投资企业、私营、个体经济组织不愿被高费率覆盖进来；隐形就业、退休人员再就业现象大量存在，给许多地方的“扩面”工作增加了难度。社会保障覆盖面问题不仅表现在社会保险方面，在社会救济等方面也存在。据专家们的保守估计，中国城镇人口中有1200－1500万贫困人口，但在1999年全国所有的城市和县镇都已建立最低生活保障制度后，这个制度保障的对象只有281万人，即不到1/4或1/5。[2]2007年1月全国农村最低生活保障工作会议公布的数据，到2006年已有23个省份建立了农村低保制度，纳入最低生活保障的农民人数比2005年底增长82%，全国民政部门累计发放农村低保补助金比2005年增长64%，按照部署，全国包括云南、广西、青海、宁夏、湖北等贫困农民较多的省份也将尽快建立最低生活保障制度，可以预计到时候资金压力还是比较大的。2人口老龄化2.1我国的人口老龄化2000年我国60岁以上人口占全部人口的比例为13.8％，2005年为14.3％，2010年为15.5％，这一比例在2030年前增长最快，2030年达到24.5％，此后逐渐趋缓，到2050年这一比例将增加到25.6％。[3]据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上老年人比重从7％升到14％所经历的时间依次为法国115年、瑞典85年、美国66年、英国45年、日本30年，而我国只要大约25年。[4]2.2人口老龄化带来的社会保障风险人口老龄化是我国社会主义制度优越性的体现和社会文明进步的重要标志，但同时，人口老龄化对经济增长、储蓄、投资、消费、产业结构、劳动力市场的调整等方面都有较大影响，而且在市场经济条件下，老年贫困风险增加，代际关系出现了许多新情况和新问题。中国政府用于离退休职工养老金和福利费的财政支出，在1982年到2000年间增加了37.4倍。[5]据世界银行估计，在20世纪末，中国有10名劳动力为养活1名退休人员而工作。到2030年，世界上30％的高龄人群（60岁以上）将居住在中国，这一数字是经合发展组织工业化国家总数的2倍，[6]届时退休人员将相当于在职人员的40％以上（1992年为17.6％），养老费用将相当于在职职工工资总额的44％（1992年全国平均支出费率为17.6％），远远超过国际普遍认为的20％～25％的警戒线。[7]人口老龄化对社会保障制度的压力是全面的，并不仅限于养老保险方面。医疗保险也直接受到人口老龄化的影响。1998年，我国29个省市的公费医疗统计表明，人均医疗费支出，在职人员为447元，退休人员为1247元。根据卫生部《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》报告，即便是按1998年的医疗实际费用支出计算，人口老龄化带来的医疗需求量负担到2025年将增加47％；如果考虑到各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，我国医疗需求量费用到2025年将达到6万亿元以上，占当年GDP的12％左右。3退休年龄3.1关于提前退休年龄的主张曾经有人主张将现行城镇职工退休年龄提前。在人均养老基金筹集水平不变的情况下，如果提前退休人员在提前退休期间养老金发放标准为上年原企业平均工资的85％，不会增加养老基金的负担。3.2提前退休的事实与推迟退休年龄的呼声在我国，由各种原因诱发的提前退休现象比较严重，从而养老金支出大幅度增加。据初步分析，我国近年法定退休年龄的职工总数应保持在每年100～110万人左右，而1991～1992年间每年退休职工总数分别超过130万和160万人，至少每年有几十万职工因提前退休而增大养老金需求总量。如果再包括厂内退休（“内退”“退养”等）的职工，退休费用支出更大。[8]推迟退休年龄可以增加工作年限，也意味着延长缴费年限，同时缩短了领取养老金的年限，所以一般将其视为社会保障增收减支的重要手段。不过，鉴于其对年轻人就业及其他方面的影响，真正采取这一手段的国家不多。我国在这方面也进行过学术讨论。还有人以“男女平等”为口号提出推迟女性退休年龄。实际上，女性退休年龄涉及到大多数女性的社会分工、体力、家庭分工等，是一个即使在女性群体内部也无法取得一致意见的问题。3.3提前或推迟退休年龄的政策选择美国的做法可资借鉴。美国社会保障管理局编制的小册子《关于退休》指出，当你工作并支付社会保障税时，你即挣得社会保障工分（credits），大部分人每工作一年可挣得4分（每季度1分）。根据出生时间不同，对每个退休者的工分要求也不同。1929年及以后出生者，要求有40分（满10年工龄）；1929年以前出生者，按年递减1分。如果达不到规定的工分数，不得享受退休养老金；何时达到相应的工分数，何时即可享受养老金。而额外的工分数也不会对养老金支付标准产生影响，因为这个标准的高低是由下列两个因素决定的：一是工作时收入的多少，收入越多，退休金标准越高；二是退休时的年龄，这又可分为三种情况，正常的（65岁）、提前的（62—64岁）和推后的（65岁以上）退休年龄。由于人们的预期寿命不断延长，1983年的一项国会立法对正常的退休年龄作了逐渐延长的相应规定（参见表1）。这个变化从公元2000年开始，它对1938年以后出生的人产生影响。到2027年，正常的退休年龄为67岁。表1全额养老金领取者退休年龄标准出生年份正常的退休年龄1937年或以前65岁1938年65岁2个月1939年65岁4个月1940年65岁6个月1941年65岁8个月1942年65岁10个月1943年—1954年66岁1955年66岁2个月1956年66岁4个月1957年66岁6个月1958年66岁8个月1959年66岁10个月1960年及以后67岁按现行65岁退休标准领取全额（100％）养老金计，提前退休必须打折扣领取，如62岁退休时领取80％，63岁和64岁则分别领取约86.67％和93.33％。如果确因健康原因而导致无法继续工作，不得不提前退休，可考虑申请社会保障残疾津贴。此时津贴不打折扣，相当于全额养老金。关于推迟退休，退休保险提供两点优惠：其一，增加高所得社会保障记录，这个记录到退休时就可以兑现，高所得必然带来高养老金；其二，另加一个额外的百分数到退休金中，这样又会提高推后退休的养老金总额。[9]我们较合理的政策选择应该是实行不同退休年龄、工作年限（缴费年限）对应退休金的不同比例，根据具体情况进行鼓励和引导，从而鼓励雇员自己选择提前或推迟退休。当然，我们必须注意到的是，科技和社会进步条件下人类预期寿命的延长带来的社会保障风险也是不容忽视的。4社会保障水平政策4.1养老金替代率中国企业养老金的平均工资替代率（即养老金相当于工资水平的比例）目前高达80%以上，几乎是世界上最高的。这主要是因为中国的退休制度是在计划经济体制下形成的，当时城镇职工的工资只够吃饭穿衣。到退休时，为维持本来就很低的生活水平，退休金的平均工资替代率远高于国际上实施社会养老保险的国家是可以理解的。改革20多年来，中国城镇职工的工资早已超出了原先的“生活费”概念，但我们的社会养老保险制度却维持了计划体制下的高工资替代率。有人提出，根据惯例，一个人退休后，要想维持和退休前品质差不多的生活，大概需要退休前工资的70％。笔者认为这种“维持生活品质论”不适合我国国情，因为社会保障制度只能保障基本生活需要，尤其是在我国当前及今后若干年内经济发展水平远远不够发达的条件下。另外有人提出当前中国退休金支出在整个国内生产总值中占的比例相对较小，世界银行的数据显示该比例在2000年仅为4％，而经合发展组织中的工业化国家已达到了9％。随着中国经济的进一步发展，这一指标也就需要达