空间转型和经济转型_二战后芝加哥中心区再开发

国外城市规划2006Vol.21,No.453空间转型和经济转型——二战后芝加哥中心区再开发SpatialTransformandEconomicTransition:TheRedevelopmentofPostwarChicagoCentralArea黄玮摘要：芝加哥在战后成功地实现了从传统制造业为中心向现代服务业为中心的经济转型，被认为是美国多元化城市经济的典范。本文从公共政策和城市规划的角度，对芝加哥中心区在战后50年的空间和土地利用变化进行回顾和分析，反映了中心区的复兴过程和城市的经济转型过程，并介绍了2020年芝加哥中心区规划。笔者认为，在芝加哥战后经济转型的过程中体现了城市政府对不同经济发展战略的选择，经济发展的长期目标是创造就业和提高全体居民的生活质量；在经济转型的过程中，城市规划应在土地利用、空间资源分配、社会公平和公正方面发挥作用，为多元化的经济结构创造多样化、高质量的城市空间，而不仅仅关注于物质建设领域。Abstract:TheCityofChicagoisconsideredasamodelofeconomicdiversitysinceithassucceededineconomictransitionfromtraditionalmanufactureindustrytomodernserviceindustry.ThispaperreviewedtheprocessofredevelopmentofpostwarChicagocentralarea,discussedtheroleofgovernmentpolicyandcityplanninginChicagospatialtransformandeconomictransition,arguingthatjobcreationandimprovementofqualityoflife,notrealestatedevelopment,shouldbetheultimategoalofeconomicdevelopmentpolicy.关键词：城市；转型；中心区；多元化Keywords：：：：：City；Transition；ChicagoCentralArea；Diversity作者：黄玮，武汉市城市规划设计研究院规划研究所，规划师；芝加哥伊利诺伊大学城市规划系2005年访问学者。1历史背景在二战后50年里，美国城市发生了巨大的变化。因为战争而推迟的大量建设为战后的美国经济带来了繁荣，但是战后的增长也凸显了城市问题：新兴郊区的繁荣和旧有城市的枯萎。一方面，工业化带来城市人口膨胀和环境恶化，中产阶级白人开始大规模搬离拥挤的中心区，迁移到新开发的郊区，大量涌进城市的新移民（主要是黑人和其它少数族裔），替代了白人原来的位置，城市面对更多的住房、医疗、教育和福利问题；另一方面，新的购物中心纷纷在郊区兴建，中产阶级消费者的大量流失导致中心区零售业大幅度下滑，物业贬值，税收下降，城市出现财政危机。为了挽救中心区，在联邦政府的资助下，城市纷纷在1960—1970年代开展了城市更新项目。1954年修订的联邦住宅法案允许10%的联邦城市更新资金可以用于非住房项目，地方政府以合适的价格征用私人土地，并将清理后的土地降价出租或出售给私人开发商进行合理利润的住房开发。这个比例后来提高到1959年的20%，1961年的30%和1967年的35%。1937年的联邦住宅法案原先以清除城市贫民窟为目标，后来转变为以中心区大规模再开发项目为目标。在清除贫民窟的过程中，原来的低收入居民由于改造后房价上升，不得不迁到为他们集中建造的“公共住宅区”，空间上的贫富分离造成新的社会矛盾不断累积。1960年代民权运动兴起，美国的主要城市爆发了由种族矛盾引起的大规模暴力冲突，商店和居民区被抢劫和烧毁，中心区的商业状况进一步恶化。在城市更新运动中出现的问题促使人们开始思考美国城市的未来之路。在1980年代早期，由中上阶层领导的“回城运动”（back-to-the-cities）开始受到大众和媒体越来越多的关注。由于政府在中心区投资改善基础设施、更新文化休闲设施，提升了城市的形象和生活质量，吸引了很多青年白领——“雅皮士”从郊区迁回中心区居住；大公司对中心区办公空间的需求增加，一批过去的工厂、仓库改建成为居住和办公建筑，中心区的房地产业得以发展。尽管波士顿、费城、巴尔的摩和芝加哥等城市成功地使衰退的中心商务区出现了复兴，但是新的城市复兴不足以完全解决城市问题，内城中穷人居住区在继续恶化。问题的根源是美国城市战后经济结构的转型。二战结束后，制造业很快开始迁出中心城市，大量稳定收入的蓝领就业岗位随着制造业而离去。对于城市决策者，经济结构调整形成了进退两难的选择：随着许多内城就业岗位的消失，以经济增长解决社54国外城市规划2006Vol.21,No.4会问题的“万能药”作用越来越小；但是如果城市政策和投资转向低收入社区，将面临私人投资撤出的威胁和资源重新分配的损失。在多数城市，城市政府和资本集团合作结盟，关注于中心区的土地增值和经济增长，却忽视改善低收入社区的条件，使社会贫富差距越来越大。芝加哥被认为是战后经济成功转型的城市之一。1960年，就业岗位的外迁使中心区第一次出现人口减少。1970年的人口调查显示，超过半数的城市民居住在中心区以外的郊区，郊区人口首次超过了市区。1970年代初能源危机影响了芝加哥的制造业，很多工业企业倒闭。1980年代初经济萧条继续使工业受到打击，芝加哥市内的制造业全面萎缩，传统基础产业——钢铁工业外迁，城市政府的发展重点完全转向服务业和旅游业。1989年城市政府提出“以服务业为中心的多元化经济”发展目标，在大力发展服务业的同时，建立工业走廊和工业规划区，努力保持、复兴传统优势工业。1990年代中后期，高科技产业的黄金时代为芝加哥经济的复兴提供了机会，包括摩托罗拉、朗迅等一批IT产业和现代通讯产业都在郊区建立起高科技工业园区。城市政府的政策主要是促进现代服务业和旅游业发展，并吸引更多的高科技工业，同时维护传统优势制造业，目标是把芝加哥建设成一个以服务业为主的多元化经济的国际城市（张庭伟,2005）。经济转型通过城市空间和土地利用的变化得到了体现，芝加哥的经济转型深刻反映在战后中心区的再开发过程中，政府的决策和规划对市场开发起着关键作用。面对制造业衰退，城市政府在1958年提出了发展规划，在1973年制定了“21世纪芝加哥”的发展规划，其中心是以公共投资兴建大型项目和基础设施建设带动中心区复兴，使中心区成为现代服务业、公司总部、金融和证券机构的集中地。1983年完成的“芝加哥中心区规划”反映了政府对经济向现代服务业、旅游业转型的决心；2003年公布的“芝加哥中心区规划——为21世纪的中心城市做准备”，为未来20年的城市发展提供指导和方向。2二战后芝加哥中心区再开发芝加哥的中心商务区被称为“鲁普”（Loop），即由高架快速轨道系统环绕的老商业中心区。鲁普包括约100个街区，占地1平方英里(2.6平方公里)，有55万人在此工作。随着城市的发展，中心区逐渐扩展到芝加哥河，包括鲁普和另外约10平方英里（26平方公里）的土地。战后芝加哥的物质环境问题非常突出，鲁普南部（NearSouthSide）曾经是城市最高尚的社区，随着中产阶级迁出，转变为最差的贫民区。除了许多社区需要更新之外，芝加哥还面临着黑人聚集区的迅速增长。战后的经济增长促使大量来自南方的黑人到主要工业城市寻找就业机会，人口膨胀带来住房短缺，结果造成芝加哥传统的南部黑人居住区过度拥挤并向西南蔓延，加剧了社区衰败。据1943年统计，在南部共有近60平方公里衰败和即将衰败的居住区。在城市更新项目初期的1955年，芝加哥成立了土地清理委员会（ChicagoLandClearanceCommission），负责清理废弃土地和建筑，与私人公司进行合作在南部开发集中的公共住宅，在5年内清理了大部分贫民区。伴随着居住和商业的郊区化是工业郊区化，这种趋势在二战前就已经显现，在战后更加明显。由于中心区土地价格上涨和货运方式从铁路到公路的转变，不仅新的企业选择在郊区落户，城里需要扩建或更新的企业也搬到郊区，到1965年，超过一半的工业分布在芝加哥市区之外。首先受到冲击的是芝加哥的肉类加工业，芝加哥曾被称为“世界的屠宰厂”，到了1960年代中期，所有大的企业都已经搬走，共有3万工人失业，芝加哥不再是全国最重要的肉类加工中心。芝加哥东部的加里－哈蒙德（Gary-Hammond-East）地区多年前是繁荣的钢铁工业中心，因为全球钢铁生产过剩，仅在1979年就有2万钢铁工人失业。事实上，制造业就业岗位的减少仅仅是芝加哥战后工业衰退的开始，长期生存在中心区的印刷、服装、食品加工和其他轻工业也面临着生存危机。中心区的制造业集中在三个区域：鲁普的北部、南部和西部，围绕中心商务区形成一个半环。鲁普以南是历史上的印刷和出版业中心（PrintingHouseRow），这个地区曾有12座19世纪晚期和20世纪初期的工业建筑，容纳了94家印刷公司。尽管与东南部的大型工业相比，它们规模小又不显眼，但是在1970年，这些公司仍旧提供了11.5万个工作岗位，占当时全市总数23%。在二战后30年中，这三个地区大部分从制造业中心转变为住宅和办公空间。仅在1963—1981年，中心区制造业的就业人数就下滑了36%（Rast,1999）。2.1再开发第一阶段：1958年发展规划引导芝加哥城市复兴的中心人物是连任三届的前市长老戴利（RichardJ.Daley,1902-1976），多数党领袖和市长的地位为他提供了强大的政治和行政权力，被称为芝加哥最后的“大老板”，是1960年代美国最强势的市长之一。1955年，当戴利市长开始他的第一个任期时，城市的制造业和服务业都在衰退。在1947—1954年间，城市失去了53209个制造业就业岗位。同时，中心商务区物业价值和零售额持续下滑，办公空间的增长停滞，鲁普周边的居住社区环境恶化。在这种环境下，戴利很快将恢复中心区的活力确定为他在任期内的优先任务。首先，政府与中心区主要的商界团体建立了联盟，于1956年成立了芝加哥中心区委员会（CCAC:ChicagoCentralAreaCommittee），确定了“共同的中心”的再开发战略，对芝加哥中心区的土地利用重新布局。其次，戴利在政府部门中启用了大量的专业人员，1957年成立了芝加哥规划局来协调和检查新的建设项目。同时，通过付给政府雇员高工资和建设工程带来的就业岗位，戴利与劳工组织和多数社区建立了良好的关系。黄玮国外城市规划2006Vol.21,No.4551958年，城市规划局提出《芝加哥中心区发展规划》（DevelopmentPlanfortheCentralAreaofChicago），主要的开发建议包括：●在城市的中心区和周边改善一系列公共和私人设施，挽留鲁普的大公司和大的零售商；●清理鲁普区南部一些空置的铁路货场，为在南边建立伊利诺伊大学新校区提供空间；●提高中心区的可达性，建议建设连接中心商务区和郊区的快速路网络，在鲁普边缘地区建设新的停车设施；●在鲁普南部和北部立即建设50000套中等收入家庭住房，由政府集中整理土地，私人合作开发。1958年的发展规划实际上是一个项目导向型的开发研究，主要关注中心商务区和湖滨地区的再开发，通过1960年代兴建联邦法院、会展中心、伊利诺伊大学新校区、湖滨新公园等政府投资的大型公共建设项目和基础设施建设，来带动中心区的私人投资开发。中心商务区西边数平方公里范围被规划为轻工业和商业用途，鲁普南部的所有工业区，包括传统的印刷工业区，被规划改造为住宅和未来的伊利诺伊大学校园。在1950—1960年代，芝加哥进行了大规模的水、路、空交通建设：开通了圣劳伦斯港口（St.Lawrence）的国际水运航线；新建的第二机场——奥海尔国际机场成为世界上繁忙的机场之一；利用联邦资金修建了一系列高速公路连接中心区和郊区，芝加哥成为全国高速公路网的主要中心。交通