第16章政府收支与债务

第16章政府的收支与债务在这个世界上一切都是不确定的，除了死和纳税。本杰明·富兰克林(BenjaminFranklin)从社会筹集款项，并用所征款项提供公共服务，是政府最基本的职能。在典型的市场经济中，政府向家庭（个人）和企业征税，或发行债券，从企业购买产品和服务，印刷和发行钞票，向社会提供公共产品和转移支付。在计划经济体制中，政府的作用更大。国家通过政府占有物质生产资料和企业，物质生产资料和利润的循环是在国有经济内部而不是通过市场进行的。从计划经济向市场经济转型的过程中，政府的作用缩小了。大部分企业不再由政府直接拥有，政府由直接获取国有企业的利润转变为以税收的形式获得收入。政府的角色从直接经营企业变为市场竞争环境的维护者和私人企业利益的保护者。在转型过程中，我国财政收入占GDP的比重先下降后上升。表16-1中国财政收入占GDP的比重年份国家财政收入197831%199313%200518%201022%经济体制改革，归根结底是政府本身的改革。由于政府掌握着巨大的权力，政府的行为是否受到有效的约束，对全体国民的福祉关系重大。16.1政府的预算约束预算(budget)是个人、家庭、团体或政府未来一定时期内的收入和支出的估计和规划。预算约束(budgetconstraint)是收入对支出的限制。收入等于支出，预算就实现平衡。收入大于支出，其差额就是预算盈余(budgetsurplus)。收入小于支出，其缺口就是预算赤字(budgetdeficit)。根据有关法律的规定，一些政府可以有预算赤字，一些政府不能有预算赤字。政府的收入主要来自税收、增发货币和向国内外借债。政府的支出主要包括政府对商品和服务的购买、转移支付和利息支付。转移支付(transferpayments)是政府或企业的无偿支付。大多数政府转移支付具有福利支出的性质，例如社会保障支付、失业津贴。政府的其他补贴，例如农产品价格补贴，也属于转移支付。政府借债主要采取发行债券的方式。政府发行债券需要支付利息。政府的预算约束可以用下式表示：Gt+Igt+Vt+Rt-1Bgt-1=Tt+(Mt-Mt-1)+(Bgt-Bgt-1)(16.1)Gt-t期政府购买数量，Igt-t期政府投资，Vt-t期转移支付，Tt-t期税收，Mt-Mt-1是t期货币净发行额，Rt-1是t-1期的利率，Bgt是t期政府债券的发行额，Rt-1Bgt-1是t-1期债券利息支付额，Bgt-Bgt-1是t期债券净发行额。包括政府购买、政府投资、转移支付和利息支出的政府支出受来自税收、货币净发行额和债券净发行额的政府收入的限制。表16-2中国国家财政收支亿元财政收入财政支出差额19781132112210199029373084-14620021890422053-315020053164933930-228120096851876300-77822012117254125953-869916.2财政支出财政支出是财政收入的原因。因为政府需要提供服务，才有理由取得收入。在典型的市场经济中，一个负责任的政府通过支出为家庭和企业提供公共服务，包括国防、外交、法律、警察、消防、城市清洁、基础教育和一部分高等教育、图书馆、公路、公园等。在转型过程中，我国财政支出的结构有了很大变化，反映了政府职能的变化。表16-3中国国家财政主要支出项目亿元支出项目1979%2006%基本建设支出44435%439011%企业流动资金524%110%挖潜改造和科技三项费用726%15454%支农支出907%21615%文教科学卫生支出13210%742618%抚恤和社会福利救济费222%9082%社会保障补助21245％国防支出22315%29797%行政管理费574%33558%政策性补贴支出796%13883%债务利息支出9752%其他1119%1296132%中央本级支出1282100%40423100%中国中央政府支出中经济方面的支出占较大比重。目前中国地方财政支出主要包括文教卫生支出、行政管理费、基本建设支出、支农支出和城市维护建设支出。美国政府的财政支出对个人的直接转移支付占美国联邦政府支出的40％，包括社会保险退休福利(SocialSecuritypensionbenefits)、失业保险福利(Unemploymentinsurancebenefitpayments)和对低收入者的补贴。表16-4美国政府支出10亿当年美元年GDP联邦政府支出（F）州和地方政府支出（S）政府全部支出（W）F/GNP%S/GNP%W/GNP%1929103.92.77.710.42.60%7.41%10.01%19751638.3346.2207.1508.221.13%12.64%31.02%2004115282341.71567.93559.219.97%13.37%30.35%1929-1975年美国政府规模不断扩大，1975年以来大体保持不变。尽管支出急剧增加，美国政府支出占GNP的比重仍低于其它发达国家，例如瑞典（50％以上）、英国、法国、德国、意大利等国的政府支出都占GNP的40％以上。美国联邦政府支出中最大的四部分：对商品和劳务的购买，对个人的转移支付，对州和地方政府的拨款和净利息支付。其中对个人的转移支付所占比重最大。四部分1990年在联邦政府支出的比例分别为40％、33％、15％和10％。从职能上看，美国联邦政府与州和地方政府有所分工。联邦政府主要履行社会福利和国防职能。而地方政府则主要负责教育和其它基本职能，例如警察、修路、消防、环境卫生等。16.3财政收入税收、借债和增发钞票是市场经济中政府财政收入的来源。税收税收是由政府强行征收的，纳税者纳税的多少并不直接与其从政府得到的公共产品和服务的数量相联系。政府对经济活动，包括赚取收入和消费产品的活动征税。政府还对房屋和其它财产征税。政府所提供的服务要求把私人使用的资源重新配置给政府使用。每单位公共物品的税收负担影响对政府规模的公共选择决策。一方面，税收对于政府的有效运作是必不可少的。另一方面，税收减少了个人和企业可以支配的收入，从而可能减少个人和企业的消费和投资，减少经济中来自私人部门的活力。因此，税收的数量必须适当。由于政府有不断增加税收的动机，对税收的种类和数额必须进行监督。发达市场经济中的税收在美国，税收主要包括所得税(incometax)、销售税(salestax)和物业税(propertytax,又称财产税、房地产税)。个人所得税是联邦政府的最主要的税收来源。销售税和物业税分别是州政府和地方政府的主要税收来源。尽管美国各级政府的税收收入绝对额很大，但税收占GDP的比重仍低于大多数发达国家。1988年，美国联邦、州和地方政府的税收占GDP的29％。当时几乎所有发达国家的税收都占GDP的30％以上，其中北欧国家的比重最高。中国的税收我国计划经济时期，政府收入主要来自国有企业的利润上缴，随着利改税，工商税收成为政府主要的收入来源。个人所得税占的比例较小，但正在逐渐增大。表16-5中国财政收入结构%税收其中：工商税收企业收入197042%37%57%197947%42%43%199894%77%0%200591%76%0%2005年工商税收根据《中国统计年鉴2006》计算，工商税收包括增值税、营业税、消费税和企业所得税。在2012年的税收收入中，与企业经营活动有关的增值税、营业税、企业所得税占61%。个人所得税仅占6％。与房地产有关的税收比重也较低。在中央政府与地方政府的关系上，20世纪90年代改革为中央与地方之间的分税制，把不同税种划分为国税和地税。目前地方政府的大宗收入是营业税，未来应发展物业税。2006年国税与地税之间的比例为70％对30％。除了预算内收入外，中国各级政府主要是地方政府还持有巨额预算外收入，例如出售土地的收入。中央财政支出包括中央本级支出和补助地方支出。中央财政支出减去补助地方支出等于中央本级支出。2004年，在12483亿元中央财政收入中，有619亿元是地方征收后上解中央的收入，约占5％，其余是中央本级收入。在15682亿元中央财政支出中，有8261亿元是中央补助地方支出，约占53％，其余为中央本级支出。表16-6中央和地方财政收入和支出关系亿元年份1990199420032011全国财政收入2937521838760103874其中中央收入合计1475347721243中央本级收入99229072045751327地方上解收入482570787全国财政支出3084579340423109247其中中央支出合计1590414423493中央本级支出10041554999116514中央补助地方支出58523891350116.4债务除了征税，政府还可以发行计息债券为其支出融资。当政府支出大于税收并通过发行债券融资时，就产生了预算赤字。政府预算赤字是用净债务收入（债务收入减债务还本支出）来补偿的。政府赤字的累积是政府债务。2014年5月6日，美国联邦政府的债务是17.51万亿美元。（USNationalDebtClock）一些债务沉重的国家累积的债务超过了一年的GDP，例如希腊、日本。图16－１（曼昆图16-1）自1791年以来美国联邦债务与GDP的比率。历史上，美国政府债务增加的主要原因是战争。和平时期政府债务大幅度增加开始于20世纪80年代初。政府的预算约束条件考虑到债务因素，我们继续讨论16.1节开始讨论的政府预算约束问题。模型中省略私人债券。令Bgt表示t期末兑现的政府债券存量，这样第t期政府预算约束就可以表示为(16.1)式。等式左边表示政府资金使用，右边表示政府资金来源。Gt+Igt+Vt+Rt-1Bgt-1=Tt+(Mt-Mt-1)+(Bgt-Bgt-1)用政府持有的货币与债券的变动来衡量政府名义储蓄。因为政府发出货币和债券，而没有持有它们，货币和债券的增加就意味着政府动用储蓄或负储蓄。再剔除通货膨胀的影响，真实赤字就是政府发行的货币和债券的真实价值的增量，可以表示为：真实赤字=(Mt+Bgt)/Pt-(Mt-1+Bgt-1)/Pt-1(16.2)等式左边真实赤字等于政府消费加转移支付加利息支付减税收。等式两边都乘以当期价格，得到考虑到通货膨胀的名义赤字的定义：名义赤字=(Mt+Bgt)-(1+t-1)(Mt-1+Bgt-1)(16.3)式中1+t-1=Pt/Pt-1是通货膨胀率。通货膨胀使政府的真实债务减少了。真实公共储蓄就是负的真实预算赤字加政府投资真实公共储蓄=-(Mt+Bgt)/Pt＋(Mt-1+Bgt-1)/Pt-1+Igt/Pt(16.4)相应地，由于家庭持有政府发行的货币和债券并且进行投资，由家庭进行的真实私人储蓄为真实私人储蓄=(Mt+Bgt)/Pt-(Mt-1+Bgt-1)/Pt-1+It/Pt(16.5)公共储蓄与私人储蓄之和等于国民储蓄：真实国民储蓄=(Igt+It)/Pt(16.6)由于政府发行的货币和债券与家庭持有的货币和债券相互抵销，封闭经济中整个经济范围内的真实储蓄等于真实政府投资加真实私人投资。16.4.1衡量问题关于财政政策的争论有时产生于应该如何衡量预算赤字。一些经济学家相信，预算赤字既不能准确地测量财政政策对当前经济的影响，又不能准确地测量它加在子孙后代纳税人身上的负担。衡量问题1：通货膨胀衡量问题中争论最小的是对通货膨胀的校正。几乎所有经济学家都同意，应该用实际值而不是名义值来衡量政府的负债。一般所衡量的预算赤字并没有对通货膨胀进行校正。假设以实际值衡量，预算是平衡的。名义债务必定按通货膨胀率增加：ΔD/D=式中π是通货膨胀率，而D是政府债务存量。这意味着：ΔD=D政府将观察到名义债务的变动ΔD，并将报告预算赤字为πD。因此，所报告的预算赤字高估的数量为πD。这种对通货膨胀的校正可能是很大的。而且，它往往会改变我们对财政政策的评价。例如，1979年，对通货膨胀进行校正之后，美国所报告的280亿美元预算赤字变成了150亿美元预算盈余!（用通胀率估算债务高估值，和预算赤字比较）衡