经济与管丛(Journal

經濟與管理論叢(JournalofEconomicsandManagement),2009,Vol.5,No.1,55-82租稅競爭與標竿式競爭陳菁瑤．洪志明*本文以公告地價佔市價比率作為實質土地稅的代理稅率，並利用空間計量方法進行台灣地區鄉鎮市轄區間租稅競爭的估計。結果發現，台灣地區鄉鎮市轄區間實質土地稅率存在空間自我相關性，同時稅率的訂定亦存有交互作用，估計的稅率反應係數為0.316，接近國際文獻的結果。並證明與一特定轄區直接相鄰地區的租稅政策交互作用的影響比間接相鄰地區更明確。另外，本文亦利用鄉鎮市層級民意代表的得票率和實質土地稅率間的關係驗證標竿式競爭的存在。關鍵詞：租稅競爭、標竿式競爭、空間計量、土地稅JEL分類代號：C51,D72,H71,H731前言租稅競爭與標竿式競爭是近年來備受地方財政重視的議題，均強調各地財政政策存有空間相關性，應利用空間計量(spatialeconometrics)方法檢驗各地在稅率、公共支出政策的訂定上存有空間交互作用(spatialinteraction)。傳統租稅競爭理論沿襲了Oates(1972)的看法，認為各地政府競相爭取可移動的資本，將導致無效率的低稅率和低公共支出水準，造成經濟社會整體福利水準的下降。Wilson(1986)、ZodrowandMieszkowski(1986)等人進一步模型化Oates的觀點。然而，White(1975)、Fischel(1975)、RitcherandWellish(1996)與Wilson(1999)等人則加入了家戶與廠商的移動性因素，強調政府若以提供給居民或廠商的公共財貨與勞務的邊際成本課稅，亦即以邊際成本訂價，在有限區域內的租稅競爭將達到效率。Musgrave(1997)認為租稅競爭的好壞視競爭的型態而定，若租稅競爭是能以低成本提供適當的公共服務，當然是好的，若只是純以投稿日：2008年6月30日，修訂：2008年9月30日，接受日：2008年10月8日。*作者分別為世新大學經濟學系副教授與世新大學經濟學系碩士。作者非常感謝郭迺鋒教授以及兩位匿名審查人的寶貴意見與指正。陳菁瑤．洪志明56低稅率吸引資本流入，則長期公共服務和資本使用水準都會過低。除了競相爭取資本的傳統租稅競爭理論外，公共選擇理論亦對各地的租稅競爭提出不同的切入觀點。FreyandEichenberger(1996)認為政府不是追求利益最大的組織，官僚和政客為了自身利益，會努力追求預算最大、支出最大，所以傳統租稅競爭固然扭曲經濟，產生無效率的低稅率，但在考慮行政上的扭曲後，反而使得最終均衡租稅水準上升，提升了效率。Salmon(1987)、BesleyandCase(1995)、BivandandSzymanski(1997,2000)則提出標竿式競爭(yardstickcompetition)，認為在民主社會中，選民會比較相鄰地區的稅率和公共財水準相關資訊，判斷本地政府的行政績效，再透過投票行為給予評價。1因此，地方政府為了爭取選票極大化，提高選民對自身的評價，發現回應鄰近地區最佳策略就是採取一致或相似的政策，結果使得各地採取相似的地方財政政策。2WilsonandWildasin(2004)認為傳統租稅競爭和標竿式競爭的區分，在於前者是地方政府之間互相競爭移動性的稅基，後者則是各地政府以稅率或公共支出水準作為政策訊號所引起的互相模仿行為。標竿式競爭由於各地選民可以投票行為檢視公共政策成效，有改善福利和財政紀律的可能；而傳統租稅競爭中各地移動資本的競爭，一般而言較常被認為會導致無效率的低稅率。Brueckner(2003)則分別建構了資本流動模型(resource-flowmodel)與外溢效果模型(spill-overmodel)，用以呈現傳統租稅競爭和標竿式競爭。3雖然，傳統租稅競爭和標竿式競爭的理論基礎不同，但實證上觀察到的結果卻是一致的，亦即在一特定地區稅率決定的反應函數(reactionfunction)中，相鄰地區的稅率是不可或缺的變數。但是，BruecknerandSaavedra(2001)與WilsonandWildasin(2004)皆認為，即使這兩類理論對於反應函數的實證結果推論一致，仍不足以說明傳統租稅競爭即為稅率決定的正確模型，換言之，實證上稅率策略反應函數係數的估計結果，並無法說明各地租稅競爭的型態。因此，Revelli(2002)強調先以空間計量模型檢驗各地財政政策的交互影響，再以實證結果探討政策交互影響的成因，亦即強調了解租稅競爭型態的重要性。1根據Tannenwald(1999)，租稅競爭理論係源自Tiebout(1956)。Tiebout指出家戶會以對地方政府所訂之稅率和公共支出水準的偏好來選擇居住的區域，即所謂「以足投票」理論。依據Tiebout，地方政府間的競爭，以足投票的結果會造成有效率的公共財提供數量，地方政府間稅率的競爭是有效率的。2Revelli(2001)提出租稅模仿(taxmimicking)一詞來統稱各地租稅訂定策略上的交互作用。3若轄區i的策略目標函數為V，資本流動模型為：);,(iiixszVV=，外溢效果模型為：);,(iiixzzVV−=，其中iz表示轄區i可選擇決定其某政策變數的水準，is表示轄區i內享有特定的資源量，iz−表示其他轄區選擇決定其某政策變數的水準，ix表示一組社會經濟變數，代表不同的地區特性。租稅競爭與標竿式競爭57由於標竿式競爭主要反映，透過觀察鄰近地區政策的選擇，提供了本地選民政策訊號來檢驗本地政府的成效，可更準確評估本地政府的政策是否適當，故亦可建立稅率和政治程序(選舉或體制)之間的假設關係，再將資料依不同政治屬性劃分群組以分別計量，經由觀察其差異來支持標竿式競爭。Caseetal.(1993)、BesleyandCase(1995)即提出美國州長尋求連任與否在租稅行為上的不同。Bordignonetal.(2003)分析義大利的地方選舉，以政黨聯盟和市長連任與否驗證租稅的反應函數和標竿式競爭理論。AllersandElhorst(2005)則以荷蘭地方指派的行政首長是否由多數黨支持或結盟，驗證各地財產税稅率的租稅模仿行為多半源自於標竿式競爭。4另外，在資本流動的租稅競爭下，地方稅率對移動要素和不可移動要素的影響會有所不同，但在標竿式競爭下並不會有明顯區別，故亦可藉由觀察移動要素和不可移動要素的影響來區別出租稅競爭和標竿式競爭，如Buettner(2001)和BrettandPinkse(2000)利用距離和區域大小等方式，證實了稅基的移動性會受地區和相近地區的政策影響。回顧近十多年來租稅競爭實證研究的國外文獻發現，討論重點均在於估計稅率設定的反應函數，同時皆使用空間計量，大多利用最大概似法(ML)、代理變數法(IV)、二階段最小平方法(2SLS)或三階段最小平方法(3SLS)等估計方法，所採用的社會經濟變數多為所得、人口、勞動力、與其他財政收支相關變數。其中，探討各國國內跨區租稅競爭的研究，包括：美國(Ladd,1992、BesleyandRosen,1998、BruecknerandSaavedra,2001與Hernández-Murillo,2003)、加拿大(BrettandPinkse,2000;HayashiandBoadway,2001)、英國(Revelli,2001,2002)、德國(Buettner,2001)、瑞士(SchalteggerandKuttel,2002)、荷蘭(AllersandElhorst,2005)、義大利(Bordignonetal.,2003)、西班牙(Sole-Olle,2003)及比利時(HeydelsandVuchelen,1998)等地；另有Goodspeed(2002)以13個OECD會員國、1975-1984年的資料，進行跨國租稅競爭的檢驗，發現各國間稅基差異愈大、移動性愈大，本地所得稅稅率即愈低的現象。5這些研究估計出的稅率設定反應函數係數大多介於0.2至0.6之間。反觀台灣地區的租稅競爭實證研究，吳名秋(2002)首先嘗試利用租稅競爭模型來解釋地價稅的訂定，並以2001年第3季台灣地區各縣市的公告現值佔市價比率作為代理稅率，加上一組社會經濟變數，利用三階段最小平方法(3SLS)進行估計，驗證了在各縣市代理稅率的決定中，鄰近縣市的代理稅率是4Revelli(2006)曾以英國地方政府垃圾收集為例，討論一全國性績效考核系統的設立，將降低各轄區政策資訊外溢的程度，並縮小各地公共支出的空間自我相關性，因此減弱各地之間的標竿式競爭。5參見洪志明(2005)，表2-1。陳菁瑤．洪志明58重要的變數，當鄰近縣市提高代理稅率1%時，本地的代理稅率會上升1.12%。惟此項研究的討論針對縣市層級轄區，所用資料樣本僅22個，在空間計量上說服力不足，導致反應函數係數為1.12，遠高於國外文獻研究結果。此外，目前台灣地區地價稅的課徵，是以地價稅率乘以公告地價，公告現值並非地價稅的税基；吳名秋(2002)以公告現值佔市價比率作為實質土地稅的代理稅率並不恰當。基於此，本文以公告地價佔市價比率作為實質土地稅的代理稅率，並使用1999年台灣地區鄉鎮市層級轄區資料，估計各轄區土地稅稅率決定的反應函數，由於樣本增加至272個，提升了統計上的可信度，試圖驗證出更接近文獻的估計結果。事實上，各地相互競爭對於政府的確形成壓力，進而促使公共資源的效率使用，也有利於各地特色產業的形成。但是在競爭之下，各地之間是否造成「福利磁吸(welfaremagnet)」與「以鄰為壑」等潛在的外部性問題，產生Sinn(2003)所謂各地福利「追逐底限(racetothebottom)」的現象，導致整體福利水準的下降。另外，租稅競爭的結果也將影響財政收支的劃分，例如：在台灣現行制度下，地方政府就算不主動以租稅優惠來吸引資本，但在彼此制衡之下，沒有地方敢於冒著選票流失的風險提高稅率。因此，不論是吸引資本或是選舉引起的扭曲，均可能造成地方財源的不足。另外，台灣地區目前地價稅率雖非地方政府可以控制，但公告地價的訂立，是由民意代表、地方人士組成的地價評議委員會決定，可以想見，若地方有意操作壓低地價，仍可能造成過低的地價稅負，文獻上不少學者即提出目前台灣的公告地價有過低的現象。6換言之，過低的公告地價似乎是台灣各地方租稅競爭的結果。台灣地區稅率反應函數若源自於標竿式競爭，選民的選舉決策中會將鄰近地區稅率設定列入考慮，則當期的稅率高低會影響到選民對目前代理政治者的滿意程度，若是目前代理政治者競選連任，選民會將鄰近地區財政表現視為「標竿」來評量本地政績好壞，以選票給予代理政治者肯定或否定，7故對下一期選舉得票率而言，本地和鄰近地區的稅率會是重要的影響因素。張慈佳(2000)曾以台灣地區縣市長選舉探討地方經濟存有政治景氣循環的現象，即提出若同時考量「政治成本」，或同時考量「執政者操控能力」，則地方選舉與地價稅稅收間呈顯著反向關係，即地價稅稅收於選前有增加的趨勢；原因可能是，地方政府選前的擴張性政策帶動地方地價水準提高，抑或是地方政府操控經濟，如：6研究過低的公告地價為一存在已久的議題，如許文昌(1988)、卓文乾(1989)、林全(1989)、林英彥(1990)、黃淑惠(2000)。7BesleyandCase(1995)提出當本地相對鄰地稅率較高時，美國該州州長連任機率會下降。租稅競爭與標竿式競爭59變更土地使用名目，以獲取選票。由此可知，台灣地區縣市層級選舉地方首長的選舉行為明確存有利用政策或操控政策工具影響地價稅的現象。至於鄉鎮市基層選舉是否亦存有對地價稅的影響，值得進一步探討，因鄉鎮市層級雖有鄉鎮市長的選舉，但難由制度上論證鄉鎮市長有能力影響公告地價。張瑞真(2003)以公共選擇理論探討土地稅稅基之評定，實證上以台灣省21個縣市，民國76-90年之追蹤資料亦證實欲連任之政治人物透過減輕選民和利益團體土地稅負擔，達到連任之目標，產生土地稅稅基之政治景氣循環現象。據其訪談研究顯示