财务管整体述

財務管理整體論述財政部國庫署98年10月財政部國庫署財務管理整體論述目錄序.................................................................................................1庫政管理.....................................................................................3政府財務效能...........................................................................43公股股權管理...........................................................................53政府債務管理...........................................................................69重大經建計畫財源籌措...........................................................83地方財政輔導.........................................................................105彩券管理.................................................................................111菸酒管理.................................................................................133中長程財政健全方案.............................................................139序政府財政之健全，為國家整體經濟永續發展之基石，財政部主管全國財政工作，本署除原掌理政府財源籌措、國庫收支及管理、債務管理及輔導地方政府財政健全等業務外，為因應政策推動及民眾需求，陸續新增菸酒管理、公益彩券及公股管理等，業務朝多元化發展，且施政作為與民眾息息相關。因此，如何在財政穩健之原則下，配合政府施政，提升施政效能、增進民眾福祉，成為本署推動業務之首要目標。近年來國內、外經濟情勢劇烈變動，政府財政亦受衝擊，面對瞬息萬變之經濟情勢，政府作為如僅守成，已不足以因應此劇變環境中之危機，如何提供充分財源，以利政府爭取最大施政空間，已成為財政工作之最大挑戰。因此，本署除深耕現行業務，以更精緻的品質、迅速的效率作為工作原則外，並落實「三變」及「三快」的工作態度，包括「觀念要變、態度要變、方法要變」、「反應要快、動作要快、成長要快」，期能主動出擊、創新思維，「先民眾之需，解民眾之苦」，以達成「財源籌措要多」、「財務效能要高」、「財政措施要快」三大工作目標。展望未來，為落實總統「活力經濟、永續台灣」政見，財政工作將本「經濟發展」、「社會公義」及「永續環境」的理念，繼續推動各項施政與改革。本署現階段推動之各項重點工作，包括「健全庫政制度、增裕財政收入」、「提升財務效能、精進財務管理」、「加強公股管理、創造公私三贏」、「嚴格控制債限、維繫財政穩健」、「籌措重大經建財源、促進國家經濟發展」、「落實財政自主、縮短城鄉差距」、「強化彩券管理、有效運用盈餘」、「杜絕私劣菸酒、維護消費安全」。另為改善目前政府財政短期失衡現象，本署擬具「中長程財政健全方案」，冀能協同各機關落實執行，期以「積極開拓財源、減少不經濟支出」，確保政府財政穩健。為便各界瞭1解業務推動情形及未來目標，謹將上開重點業務予以論述並編印成冊，盼與各界分享並予賜教，使本署工作賡續發揮滿足政府施政需求及支援國家經濟發展之功能，進而達到「以財政支援建設、以建設培養財政」之良性循環目標。財政部國庫署署長謹識2庫政管理壹、前言「財政為庶政之母」，財政健全與否，攸關國家整體經濟發展。是以，財政為國家生存之命脈，政治活動之樞紐，經濟發展之關鍵，且為政府施展其職能不可缺乏之財力。由於時代變遷政府職能日益增加，政府的財政支出亦日趨浩繁鉅大，故現代國家對於支出之管理日益重視，因為財政支出的不經濟，不僅影響社會進步，而且對國計民生影響甚鉅。國庫制度為政府執行財務收支之基石，藉由國庫收支及庫政管理，不但可協助政府預算收支之執行，亦可確保公款及公有財物安全，達成政府資金有效管理及運用之目的。我國庫政管理源起於民國27年國民政府公布施行之「公庫法」，其適用對象包括各級政府。民國37年，本諸「憲法」規定中央與地方權限劃分精神，中央政府參酌「公庫法」制定「國庫法」，亦即「國庫法」所規範之公庫制度本質與「公庫法」之規定大致相同，該法曾於民國59年配合實施集中支付制度，就庫款支付制度及作業流程予以修正，其他諸如庫政管理、庫款收存等基本法制，尚無重大變革。又在公布「國庫法」時，總統曾明令，俟省（市）、縣（市）庫法制定公布後，「公庫法」全文即行廢止。惟時代背景改變，大陸淪陷中央政府播遷台灣，地方制度歷經變革，造成「公庫法」仍然無法廢止，而沿用至今。由於一般人普遍不瞭解國（公）庫法的制定背景，而「公庫法」諸多條文不合時宜無法適用，致迭生困擾。又精省後，原台灣省法規規定之庫務規定均已廢止，地方政府爰要求公庫管理宜有原則性、一致性之規定，俾資依循。鑑此，本部為健全各級政府公庫制度、及因應地方政府公庫管理需要，通盤檢討研擬「公庫法」修正草案，曾於91年及95年兩次送請立法院審議，囿於第5屆及第6屆立法委員任期內均未完成審議，爰依規定重行送3審，業經立法院本(第7)屆會期於98年4月14日完成3讀程序，並奉總統98年5月6日華總一義字第09800110071號令公布。本次修正通過之「公庫法」，重要變革有：「公庫法」將為各級政府庫務管理之基本規範；地方公庫督導作業，由事先核准制改為事後備查制；同時機關專戶存款得支援公庫調度；且放寬各級公庫支票及機關專戶支票準用「票據法」有關支票等規定，將有助健全各級政府公庫制度，並提升政府財務收支管理效能。貳、公庫制度理論一、公庫制度之定義公庫制度乃政府經理庫款收支、財務調度及保管貴重財產、財物各項重要文件之制度，係政府執行財務收支之基石。藉由公庫收支及庫政管理，不但可協助政府預算收支之執行，亦可確保公款及公有財物安全，達成政府資金有效管理及運用之目的。依「公庫法」第3條規定，各級公庫關於現金、票據、證券之出納、保管、移轉及財產之契據等保管事務，除法律另有規定外，委託銀行代理；復依「國庫法」第3條規定，國庫關於現金、票據、證券之出納、保管、移轉及財產之契據等保管事務，除法律另有規定外，以中央銀行為代理機關。從上述規定中，可以很清楚知道我國現行公庫制度，係利用現成金融體系，委託適當銀行（含轉委託之金融機構）代理公庫，而不另設置專責的公庫機關。在此代理制度下，政府不但可以節省大量的人力、物力，更由於金融機構的普遍設置，方便歲入（出）款項的收納與支付，達成便民服務的最高目的。二、我國國庫制度之建制國庫之本義原指武器貯藏之所，特別指兵車貯藏之所，又泛指一般財物貯藏之所。如清代之戶部三庫及內務府六庫，即係分別貯藏政府及皇室各種財物之所。前者為銀庫、緞疋庫、及顏料庫。後者為銀庫、緞庫、皮庫、衣庫、茶庫及磁庫。此為庫之最初涵義，亦即指貯藏貴重財4物，尤其金銀等之處所。而現代國家之「國庫」係指政府財政之出納機關，負責政府一切現金及貴重財物之收支出納事宜。我國在清朝時，光緒31年設立大清戶部銀行，其章程第22條規定，戶部出入款項均由本行辦理，此為我國指定銀行經辦公款之始。民國成立後，財政部於民國元年頒布「金庫出納暫行章程」，委託中國銀行暫行代理現金出納、保管事務。民國17年中央銀行在上海開業，依「中央銀行條例」第5條規定，中央銀行任務之ㄧ為經理國庫，此為中央銀行經理國庫之開端。惟民初至北京政府時代，因各省割據，中央稅款多被地方政府截流，故僅有少數之稅款收入，而且當時各機關坐收抵解之風甚盛，庫款收支各自為政，並無完整之制度，以為準繩。及至國民政府奠都南京，始著手籌劃現代化之財務行政制度，健全公庫制度即為重要之ㄧ環，亦極受重視，經慎重研擬，制定「公庫法」32條，於民國27年6月完成立法程序，並予以公布，此為我國現代化公庫制度之建制。三、現行公庫制度之特質依「公庫法」第2條規定，國庫以財政部為主管機關，直轄市庫、縣（市）庫、鄉（鎮、市）庫，以各該直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為主管機關。但各級政府之公庫業務，除國庫由財政部委託中央銀行代理外，其餘由各該地方公庫主管機關就其轄區內之銀行遴選，經立法機關同意後委託銀行辦理。至於代庫業務處理之方式以及與公庫之間權利義務，依「公庫法」第5條規定，以契約定之。「國庫法」第9條第1項明定，中央銀行代理國庫，所收納之現金及到期票據、證券，均用存款方式處理之。其與國庫雙方之權利義務，除受法令特定之限制外，以契約定之；其契約並應經行政院之核准。直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)之代庫契約，於本次「公庫法」修正5後，由事前須先將草約送上級公庫主管機關核准，始能正式簽訂代庫契約之作業方式，改為事後報請上級公庫主管機關備查。各該地方公庫所收納之現金及到期票據、證券，亦採存款方式處理之。故按公庫制度之規劃，各代理公庫之銀行，具有雙重立場，一為公庫出納立場，辦理政府之收支事務，一為銀行之立場，作為政府存款之所在。我國現行公庫制度依其立法精神及內容要旨，具有下列特質：（一）由金融機構代理，節省人力、物力，方便歲入（出）款項之收納支付。（二）公款以銀行存款方式處理，政府資金得與貨幣金融配合。（三）透過公庫可充分反映和監督政府預算之執行。（四）統籌公款調度，支援財政需要，進而穩定金融，發展經濟。（五）擔負保管政府貴重財物及財產重要文件之任務。參、我國財務行政與公庫制度一、財務行政之定義及內容所謂財務行政係指政府機關或企業處理財務事項，及其有關之組織與管理的制度，目的在執行財政政策。政府財務行政的內容分為3個階段，其內容包括計劃、執行與考核。也就是人民如能真正掌握財務計畫的決定權，又能控制財務計畫的有效執行，並嚴格考核執行的經過與結果，及政府的財務行政當局如何依據人民的意旨，並遵循財務作業規定，發揮其財務行政才能，以達成任務，並解除財務責任，均是財務行政之範疇。（一）計畫方面此一階段主要係在規定如何決定做什麼，及如何依照人民或股東的意願，決定行政及業務計劃，設計為完善的財務計劃，並確切遵照執行，是以，預算乃財務管理工作的中心，建立完善的預算制度，以編製合理的預算，乃財務管理的首要工作。6（二）執行方面關於財務行政制度的執行工作，乃規定財務處理的辦法，亦即應遵循什麼樣的作業辦法去做，才能使財務工作確切依照財務計劃而執行，責任分明，無法逾越，又能發揮政府或經理人的才能。而關於此項規定之制度，包括財務收支制度、會計制度及稽核制度等3項制度，說明如下：1.財務收支制度：為具體規定財務收支處理的權責範圍及作業辦法，亦即相關財務工作人員如何負責及解除責任的辦法，應包括收入支出憑證的簽發與處理程序，及財務調度辦法。其作用亦即在約束政府或經理人，忠於職守，無法損害所有人的權益。因此，財務收支制度是所有人間接管理政府或經理人的工具，也是政府或經理人直接管理財務的工具。2.會計制度：乃規定會計紀錄、會計報告及會計事務處理的辦法，而其任務是在紀錄和報告財務狀況，並保存真實原始憑證，其功能乃在提供正確資料，以備供決策人士參考，並憑以解除財務責任。3.稽核制度：係屬財務工作進行中的動態或事後靜態的檢查，並可分下列3類：（1）在業務與會計工作處理程序中，規定若干制衡作用的稽核項目，俾於完成工作程序之過程中，自動發揮防弊作用。（2）定期及不定期檢查，以瞭解各項規定執行情況，及財務狀況，監督執行人員依