财政补贴经济分析

财政补贴经济分析作者：李杨第二次世界大战以来，世界各国财政补贴的规模都在增大，在社会主义国家里，经济改革以来的财政补贴的急剧增加更令人瞩目。可以说，今天社会经济的各个方面都同财政补贴有着千丝万缕的联系。对于这样一个与社会经济生活有着如此密切关系的现象。经济学界却未给予足够的重视，对它的研究，在经济学的理论著作中几乎很难找到。在财政学论著中也只是被“提及”，只在还没有形成成熟理论框架的一个经济学科——福利经济学中，以及本世纪七十年代以来才繁盛起来的新兴学科——经济政策理论学中，才能找到若干不成系统的论述。本文是第一部以财政补贴为研究对象的专著。笔者试图通过对财政补贴的定义、合理性和经济影响的探讨。理出一条研究财政补贴的比较系统的理论线索，并拟通过对若干财政补贴政策的分析。提出解决我国目前财政补贴规模过大问题的基本原则。全文共分十章。基本内容如下：一“国民经济核算体系”（SNA）把补贴定义为“政府对生产者的现期转移”。P?B?穆斯格雷夫持“泛补贴”观。认为，从某种意义上说，全部社会产品都享受了财政补贴，只不过是补贴率不同而已：从纯私人产品、准社会产品直到纯社会产品，补贴率由零上升至100%。相当多的研究者则偏爱将补贴与税收对应起来，认为补贴是一税负的税收。再有一些经济学家，加A?R?普雷斯特认为，财政补贴就是直接影响广义的商业部门的相对价格的政府支出。本文认为，财政补贴首先是一种政府的转移性支出，是政府单方面的、无偿的支付。这种支出与政府的购买支出不同，其中并无交换发生。从经济影响上看，转移性支出首先影响的是国民收入的分配。通过收入效应。它们补贴领取者的收入增加；通过后者的支出，补贴才进一步对需求总量及结构发生影响并作用于实际经济。但是，财政补贴又不同于其他的转移性支出。由于补贴改变了一部分产品、服务和生产要素的价格，它的实施将使相对价格结构发生变化。因此，财政补贴一方面增加了补贴领取者的收入。另一方面则使消费者和生产者在补贴品可替代的范围内更多地购买补贴品。并相对减少对其他产品的购买。也就是说，补贴产生了替代效应。据此，本文倾向于认为：所谓财政补贴，指的是在某一确定的经济制度下，政府支付给企业和个人的，能够改变现有的产品、服务和生产要素相对价格结构。从而产生收入效应和替代效应的无偿支出。根据这一定义，我国的财政补贴似应包括如下七项：（1）价格补贴（含国内产品购销差价补贴、农业用工业投入品补贴和进出口补贴）；（2）城市居民住宅补贴；（3）扣除与价格补贴重复部分的亏损企业补贴；（4）减免税收；（5）税前还贷；（6）财政贴息；（7）城市居民副食品补贴。二财政补贴的合理性是一个时常引起热烈争论的话题。从现有的经济文献看，完全持否定态度的观点极少，大多数研究者都从各种不同的角度提出了许多可以使财政补贴具有合理性的解释。外部经济论，促进发展论、产业组织政策论、稳定经济论、促进对外贸易论等等。是经常被用来论证补贴合理性的论点。可以围绕财政补贴同价值规律的关系来对补贴的合理性作出统一的解释。财政补贴同价值规律大约有如下四种关系：（1）当相对价格结构被人为扭曲：亦即不能反映价值规律客观要求时，可以用财政补贴来校正相对价格扭曲，籍以贯彻价值规律。（2）价值规律固然可以优化资源配置，但让其自动发挥作用，则可能导致经济波动，其社会成本往往很高。运用补贴来熨平这一波动，则可认为是对价值规律的限制。（3）依赖价值规律来优化资源配置和促进经济发展，往往需时甚长，运用财政补贴去主动推动这一过程。可以视为对价值规律的自觉运用。（4）价值规律的自发作用可能导致国民收入分配两极分化加地区发展的不均衡。而公平分配和地区均衡发展对任何社会说都是十分重要的目标。适当运用财政补贴，有助于社会实现这些目标，这可视为对价值规律的违背。以上四种关系可进一步概括为两类情况。一类情况是，当价值规律不能得到很好的贯彻时，财政补贴可以发挥有利价值规律贯彻的作用（第一种关系）。第二类情况是，当价值规律基本能得到贯彻时。运用财政补贴可以实现价值规律的自发作用不能实现（第四种关系）或虽能实现但社会成本过高（第二种关系）或需时甚长（第三种关系）的社会目标。不难看出，使财政补贴可以具有合理性的这两个基础之间存在着矛盾。换言之，如果一方面着眼于贯彻价值规律，让财政补贴承担纠正价格扭曲府责任，另一方面又从限制价值规律的作用范围和程度出发，运用财政补贴去主动改变相对价格结构，可能会使财政补贴政策失去明确的目标。不幸的是，经济改革以来，社会主义国家普遍建立了一种价值规律既发挥作用又不发挥作用的双重体制。在双重体制下财政补贴的政策目标是双重的，它的随意性因而增大了。补贴规模增大和种类增多的趋势也就势所难免。对诸种财政补贴的成立，实施和结果作深一步的考察。我们就会发现：财政补贴总是作为一种纠正既有经济制度及由这制度所规的经济运行机制所必然产生的不利后果的干预手段而出现和发挥作用的。任何一个国民经济的实际运行都是一套稳定的经济制度及由它规定的运行机制和一套相机抉择的干预手段体系共同发挥作用的综合结果。从主导方面说，正常的国民经济运行依赖的是既定的经济制度及其运行机制的有规律的自动作用。但是，经济社会所要实现的目标是多重的，任何一个经济制度及其运行机制即便十分完善。也不绝实现全部的社会目标。就此而言，任何经济制度及其运行机制都存在国有的缺陷。为克服这些缺陷。亦即为全面实现社会目标，政府有必要运用干预手段体系去纠正既有经济制度及其运行机制所产生的不利后果或部分修正经济制度。财政补贴便是政府可资利用的干预手段之一。从这个意义上说，财政补贴的存在有其必然性。它是不能也是不应被取消的。财政补贴既为干预手段，就不应在国民经济的运行中扮演主要角色。这一判断的引申意义是：如果国民经济的运行对财政补贴这种从权性手段的依赖过大，以致离开了它便无法组织正常的生产、流通和消费活动，那就说明，既有的经济制度及其运行机制已经无助于实现社会的基本目标，对之进行改革已成当务之急。从另一角度说，在财政补贴规模急剧增大和范围急剧扩展的现象中，反映出的是经济制度的不合理和改革过程中新旧体制的磨擦。因此，扭转补贴过多局面的根本出路在于经济制度的变革。三既然财政补贴不能也不应取消，如何合理使用它来调节国民经济运行就是一个问题。为此，必须分析财政补贴的经济影响。这是第4至第6章的主题。第4章从接受财政补贴的经济主体的行为角度探讨了财政补贴的经济影响。这一章首先依据经济社会的两类基本活动——消费和投资把全部财政补贴划分为“对消费的补贴”和“对投资的补贴”。并进一步根据补贴受益面的大小把它们划分为“无限制实物补贴”、“现金补贴”、“限制性实物补贴”、“普遍投资补贴”和“选择性投资补贴”五个亚类。通过逐一分析这些类型财政补贴的经济影响。本章得出三点结论。（1）各种类型的财政补贴在短期内教育扩大非政府部门的消费需求和投资需求的作用。就是说，财政补贴的短期影响是扩张性的。但是，从长期来看，对投资的补贴则有扩大社会的生产能力之效。选择性投资补贴则可能有改变产业结构的作用，因此。适当运用对投资的补贴有增加总供给之效。（2）财政补贴有弱化接受补贴的经济主体的预算约束的作用。同时也有加强政府干预。加重政府调控负担的作用。（3）补贴手段的选择应以社会所欲实现的目标为准。就消费补贴而言。要充分发挥市场机制作用。政策选择的顺序应当是：现金补贴——限制性实物补贴——无限制实物补贴；要想在实现相同政策效果的前提下使财政补贴的数额较小。选择的顺序应是：限制性实物补贴——现金补贴——无限制实物补贴；要想在短期内稳定物价水平。选择顺序应为：无限制实物补贴——限制性实物补贴——现金补贴。就对投资的补贴而言，如果目标是使国民经济在消费和投资的比例大体适当对前提下获得较快的发展，选择性投资补贴较优。普遍性投资补贴只宜在投资严重不足的情势下使用。财政补贴既然是资金由政府向非政府经济主体的转移。当后者获得了一笔额外资金时，政府必然相应减少了一笔数额相当时可支配资金，从而，当非政府经济主体的有效需求因获得补贴而增大时。政府的有效需求则因支付了补贴而有相应的缩小。因此，分析的视野还应在第4章的基础上扩展到政府收支变化及其经济影响上。第5章首先在保持预算收支平衡的前提下，将政府的补贴支出的经济影响（通过接受补贴者的支出行为的变化而发生的）同政府的其他支出的经济影响作了比较。然后，又进一步把补贴支出的扩张性影响同政府各项收入的紧缩性影响联系起来作比较。引进政府收支因素之后的研究结果显示。财政的经济影响仍然是扩张性的。财政补贴在对国民经济各种总量发生影响的同时。还会改变各总量内部的和它们之间的结构。就其对消费结构的影响来说，由于引致了替代效应，社会对补贴品的需求相对增加。就其对投资结构的影响来说，由于它改变了各类投资的收益结构。受补贴的投资相对增加了。如果把全部财政补贴综合起来考虑。对消费的补贴和对投资的补贴各自占总补贴的比率势将影响到全社会的消费——投资比率。在多级预算结构下。财政补贴的安排必然也是多种多样的，本文将多级预算结构下的补贴模式概括为“统一安排补贴政策，地方财政分别安排支出”。模式、“中央时政统一政策、统一安排支出”模式和“各地方自行安排补贴”模式。分析表明，分级预算下的财政补贴必然要对国民收入在地区间的分配和资源在各地区之间的配置发生影响。第6章的分析扩展到涉外经济部门，进口补贴、出口补贴、进口竞争部门补贴和外国投资补贴是这一章分析的主题。进口补贴所以发生．是因为国内进口部门在国际市场上购入物品所付出的价格高于在国内市场上出售或购入同种产品所得到或支付的按同种货币计值的价格。在这里，进口国为进口一定量的产品支付了两笔货币。一笔是用本国一定量出口产品换回的外汇，一笔是从国内纳税人那里征集的税收收入。为了衡量这项活动的利弊得失。本文引入了“收入贸易条件指数”。通过它们将进口国所付出的和所得到的资金统一换算成用国内产品表示的实物量。通过比较，本文得出三点结论：（1）进口补贴促进口国的贸易条件趋向恶化。（2）进口补贴改善了进口国供给结构同需求结构的吻合程度。如果仅仅依赖国内调整来实现同样的政策目标，进口国将付出一笔调整费用。假如进口国因支付进口补贴所支付的费用小于上述国内调整费用，则在短期内，进口补贴是合理的；如果相反则是不合理的。（3）从长期来看，进口补贴有使国内不合理的资源配置结构固定化的趋势，所以，进口补贴作为调整进口国供求结构失衡的政策手段，只应用来应付不时之需。在“马歇尔—勒纳条件”得到满足的条件下，出口补贴有改善出口国国际收支之效。但是，同进口补贴一样，出口补贴有使出口国贸易条件趋于恶化的负作用，尤其对于国内供给弹性不足为发展中国家来说，它有减少国内有效供给的作用。深一步分析，进口补贴和出口补贴实际上都有贬低本国货币价值的作用。通过变动实际汇价。它们对一国进出口的影响在方向上相同，进而，对国内总供求平衡关系、供求结构的吻合关系、相对价格结构、资源配置和产业结构的影响在趋势上也基本相同。换言之，作为贸易政策手段，汇价调整政策和进出口补贴政策在相当大程度上可以彼此替代。但是，汇价调整的影响面广，它是贸易政策中的“巨斧”，进出口补贴的影响面较小，它是贸易政策中的“小刀”、因此，汇价调整是制度性调整，适于用来对付严重的贸易不平衡困难；进出口补贴则是从权性干预手段，只适于用来应付短期性和局部性困难。这一结论是本文关于财政补贴基本观点在对外经济领域中的引申。进口竞争部门补贴的作用是排挤国外同种产品的进口。它是一国进口替代战略的组成部分。通过将此种补贴同进口关税和进口限额进行比较，本文指出，这三种政策手段均可起到保护进口竞争部门发展的作用，它们的区别是：进口竞争部门补贴可使国内的物价水平保持稳定。但政府付出了一笔补贴费金；进口关税有提高本国物价水平的作用，但政府获得了一笔关税收入；进口限额有可能抬高国内价格，但进口量和国内对该产品的需求量都减少了。究竟采取何种手段保护国内产业，要视政府的政策目标而定。对外国投资的补贴在吸引外资，但是，从长时期来看，（1）只有当外国投资增量超过因支付外