36冯兴元 政府财税体制的问题与改革

1主讲嘉宾：冯兴元主办：中国政法大学承办：腾讯评论时间：2009年6月20日地点：中国政法大学蓟门桥校区图书馆学术报告厅主持人：杨子云提要一，“征税的权力事关毁灭的权力”，财政体制背后是政治体制，在西方有一句话叫“无代表权不纳税”，我们的主张是争取代表权，同时也纳税。提要二：福布斯2009年税收痛苦指数排行榜:2009年中国全球排名第二,去年为第五。税收痛苦指数的变化可以衡量一个国家对资本和人才吸引能力的变化。这说明我国吸引资本和人才的能力在急剧下降。提要三：中国政府人员的规模。1800年的清王朝，当时中国人口为2.76亿。官员比例（含军队）为0.26%。2008年财政供养人员规模为5300万人，占全国人口比例为4%。提要四：良好的政府财政结构，要厘清各级政府事权、支出权和收入权的关系。在成熟的市场经济国家，在自由民主制下，首先在维护个人自由和权利（包括产权的保护）的基础上，确立市场和政府的边界，然后划分政府之间的事权关系，再确定需要支出责任和规模，最后才确定所需收入规模。提要五：1993年12月，国务院发布的关于实行分税制财政管理体制的决定，没有规定各级政府的事权，笼统划分中央和地方的支出责任，收入权高度集中、转移支付也以专项资金为主，政府税收划分和支出责任划分经预算法一次授权给国务院之后，立法机关权力被该机关的立法自身空置，最终体现为财政管理体制的集权化。2主持人：今天是《燕山大讲堂》第36期，我们请到了社科院农发所研究员冯兴元老师，他在政府的财税制度问题上有很扎实的实证研究，掌声欢迎冯老师。冯兴元：今天讲财税体制改革实证的内容，有一些数据，所以我把一些理论都撇开了。今天主要讲六点内容：一、为什么要研究财税；二、中国的宏观税负；三、政府人员规模；四、财政结构；五、财税体制；六、改革思路。一、为什么要研究财税？（PPT演示）我曾经组织翻译了布坎南的一本书，书名叫《宪政经济学》，是中国社科出版社出的，实际它是两本书合二为一的，第一本是《征税权》，第二本是《规则的理由》。这本书前面第一行就引用了马歇尔的一句话“征税的权力事关毁灭的权力”，孔老夫子也曾经讲过一句话叫“苛税猛于虎”。财政体制的背后是政治体制。比如村民自治，现在主流的做法是“村财乡代管”，如果你的财政收支全部由乡政府来管，“村民自治”从何谈起。现在又开始在搞“乡财县代管”，或者“县管”，就是乡政府的财政由县政府来管或者代管，这意味着乡级政府也要消亡了，变成了以前的乡公所。一级政府如果没有了财权，作为独立的政权也就终结了。另外，从民主财政的角度来看，“无代表权不纳税”。当你没有代表权的时候，不知道哪个议员是代表你的权利时候，你就可以不纳税，这是在美国独立战争的时候提出来的口号。我们不主张这样做，我们主张的是争取代表权，同时也纳税。二、我们来看看中国的宏观税负。（PPT演示）首先看一下福布斯2009税收痛苦指数排行榜:中国全球排名第二，第一是法国。为什么这么高？先看看痛苦指数是由什么构成的？痛苦指数是由不同税种的最高边际税率加总得到的。其中包含五块，看每一块最高的边际税率是多少，然后简单的加总起来，有增值税、企业所得税、个人所得税、个人社保缴款份额、企业主配套上缴的社会缴款份额。福布斯公3布的2009年税负痛苦指数排名中，中国得分159。其中：增值税率为17%，企业所得税25%（两税统一以后），个人所得税收45%，个人收入中的23%作为社保缴款，企业则配套上缴员工个人收入的49%作为社保基金缴款。与2008年相比，中国由于社保基金方面税负的增加，中国的税收痛苦指数上升了7点，排名从去年的第五名上升至第二名，仅次于法国。几年前，一个政府部门，包括其他机构，提出这个计算不合理，但我告诉大家这个结果肯定是合理的，福布斯排行在科学统计方法方面确实有其一手。税收痛苦指数得分在增加，痛苦指数的排名变成第二，有什么含义呢？第一，说明社保负担大大增加，企业的负担增加，意味着企业的竞争力可能下降；第二，去年是第五位，今年是第二位，痛苦指数的变化可以衡量一个国家对资本和人才吸引能力的变化，随着我们的排名往上升，说明国家吸引资本和吸引人才的能力可能在急剧下降。面对金融危机引起的经济衰退,中国政府大力发展基础建设,并且加大了雇主和受雇者的社会保障税负,希望以此保护最受经济不景气影响的工人利益，而这些措施无疑加重了税负面对金融危机引起的经济衰退，我们国家大力发展基础设施，增加社保方面的管制措施，这一方面能够一部分保护工人的利益，但另外一方面也加深了企业的负担。法国的税收痛苦指数排名第一位，中国第二位、比利时第三位、瑞典第四位，香港是排不上的。既然要算宏观税负，宏观税负的定义是什么？就是全国所有个人和企业的税费全部加起来除以GDP，再乘以100%。收入的大口径，按财政部网站公布的数据，财政收入大口径=一般预算收入+政府性基金收入+财政专户管理资金收入（预算外收入）+社会保险基金收入+土地出让收入。这是财政部网上公布的。按收入大口径计算，从2003年到2007年，我国政府财政收入从32605亿元增长到77608亿元，占GDP比重从24%上升到约30%。2007年的收入大口径里不包含两个数据，一个是2007年当年的新债收入规模，估计占GDP比重的4.6%，新债规模一个要考虑中央政府的新债，还有地方政府的新债，但不能算整个债务余额。还有一部分是制度外收入，1999年发改委宏观研究院有一个课题算了一下，大概是占4.5%。这样一算中国政府全口径要包含新债规模和制度外收入，政府财政性的收入占GDP4比重大概是39.1%。制度外收入很广，比如说，如果这个会议室学校作为一个行政机构收了费，又没有向政府报，实际上等于是坐收坐支，这也是准财政收入，就可以把它算在制度外收入中，就是随收随用。全口径数据：加上新债与制度外收入两项后：政府财政性收入占GDP比重，我们国家是39.1%。（PPT演示）比较一下其他国家，其他国家一般财政收入里是把债务新债放进去了，至于制度外收入，像发达国家基本上这一块是不用算的，所以还是应该以我们的39.1%跟其他国家来比。这里列的国家，除了保加利亚、玻利维亚，其他国家政府财政收入占GDP比重，都在我们国家之下。（PPT演示）再看看经合组织国家，最低的日本是33.4%，瑞典最高54.9%，全部OECD国家宏观税负是38.9%。单项政府收支包括一般预算收支、政府性基金预算收支、预算外收支（财政专户管理资金收入）、社会保险基金收支、土地出让金收支、债务预算收支、制度外收入与支出。一般预算收支我们2008年占GDP20.8%，只看这20.8%的话，我们中国还是低税国家，所以，有人还在主张要加征这样的税、那样的税。但从刚才总体数字可以看到，发现我们国家的税是很负重的。所以，只看一般预算收支规模是“只见树木，不见森林”。再看看政府性基金收支，2006年（含部分地方社会保险收入）地方政府性基金是5546亿元，比2005年增长34%，增长额是巨大的。按这个比率来算，2008年（不含地方社会保险收入）估计总额是6871亿元，占GDP2.29%。预算外收入，2006年：5940亿元，与2005年比增长15.5%，2008年是7924亿元，占GDP2.64%。2008年五项社会保险基金收入13696亿元（占GDP4.57%），同年五项社会保险基金支出9925亿元（占GDP3.31%）。政府债务，2008年中央财政国债余额53270.76亿元（占GDP17.7%），实际发行国债8549亿元（占GDP2.85%），地方政府负债余额：至少1万亿元（含村）（占GDP3%），）地方新的负债有2000到3000亿。因为地方政府的负债经常是通5过项目建立一个投资公司或者设一个投资项目，以公司和项目的名义借款，一个上海市的债务就不得了。2008年中央政府赤字1800亿元（占GDP0.6%）。土地出让金收支。2008年是1.4万亿，保守估计是8000亿。土地出让金很复杂，部分属于预算内收支，部分属于预算外收支，部分属于制度外收支。制度外有些是政府直接就分掉了。例如，一亩土地本应征收100万元的出让金，结果做账时就分为20万元的土地出让金和80万元的配套费，这样要上交中央财政的土地出让金就由5万元降至1万元。2008年7月宣判的长春市委原副书记田忠贪污、受贿案为我们揭开了冰山一角。经法院审理查明，田忠在担任长春市副市长、市委副书记期间，将无偿征用的土地使用权通过转让变现归为己有，侵吞国家财产总计人民币2261万元，其中土地出让金为1018万元。比如说从农民那里收到钱，一亩地多少钱买下来，先把土地储备，征地后以更高价格出卖，扣除投入就是政府的纯收入。所有参与方都从中获利，包括政府官员、政府部门、村干部。这并不是说我们政府的规模到这为止，我们还有大量的制度外收支，1999年发改委宏观院估计：占GDP比例4.5%。按此计算，2008年制度外收入达1.35万亿元。按照刚才这样计算，政府支出比率大概是41.1%。中国比其他国家特殊的地方是国家干预主义特别强。有一个单词叫“经济统制主义”，它不是纯粹的计划经济，计划经济是政府来配置资源，也不是真正意义的市场经济，市场经济是政府提供一个竞争框架，保护竞争，,对市场秩序和宪政秩序危害巨大。统制经济多发生于私有制经济或者混合所有制经济当中，政府基于特定的干预目标对诸多经济过程和诸多经济环节推行多种多样的操控和干预。统制主义最大的问题就是政府干预会导致干预螺旋，在某一个部分你对经济过程进行了干预，政府发现我就干预这一点还不够，对他来说还是扭曲的，所以他还要干预另外一块。这两块干预了还不够，还要扩大推行干预政策，干预螺旋6指的是干预程度越来越高、范围越来越大。所以我们国家从2003年开始可以看到很形象地的看到，我们进入了一个干预螺旋的陷阱，我们被卷入了这样一个螺旋中。经济统制主义图统制主义的做法往往相当于财政收支的行为，它是一种替代税费的行为，也可以说是对现有税费的补充，比如发行货币我把存款利率定成负利率，通过压低贷款利率、但同时保持较大的存贷差（金融约束政策），国有银行和国有企业以及政府部门法受益，存款人遭殃，实际上宏观税负里还要把通货膨胀税放在里面。比如说通货膨胀率是5%，意味着5%还要加到宏观税收负担率上去。布坎南写过“货币宪法”，他也写了财政宪法，意思是通货膨胀税征了多少，我就要从政府财政收入里拿回这么多，这样才是一种真正的宪政主义。经济统制主义的典型做法是，国家通过特定的市场干预部分或全部地消灭掉分散化的价格、生产、消费和投资决策自由，以达到特定的、典型的干预主义目标。在我们国家的做7法一个是国家控制资源和要素，国家控制经济和直接生产，国家干预经济和金融部门。其他的统制主义做法比如对货币的控制、对外汇的控制。国家几年来一直在讲宏观调控，我提醒大家千万不要随便讲调控，因为经济学里的宏观调控主要工具就是货币政策、财政政策，但是我们现在把什么都叫调控。党的决定，包括口头决定、行政命令、计划手段、货币政策、产业政策、区域政策、环评、土地……统统都都叫调控（如图），这就不对了。发改委、中央银行、银监会经常联合发文规定信贷政策，但是在市场经济里面，信贷政策是银行、信用社自己的事情，根本不是政府的事情。所以，在中国信贷政策现在变成了政府的政策，这是不对的。第三、中国政府的人员规模。我们先回到1800年的清朝政府，各省总共大约只有2000多个主要机关，把一些胥吏也算上的话，清朝直到1800年也总共才有两万多名政府官员。当时中国人口为2.76亿。官员比例为0.0072%。但只算官员是不对的，还要把军队算进去。清朝政府养了不少部队。在乾隆，嘉庆时期绿营的兵力达到了70万，这个时期中国军队的总数量达到了历史最高点，各种军事以及准军事力量达到了120万以上。很多准军事力量不食“皇粮”。如果加上高峰时期绿营数量，财政供养人口达72多万，占全国人口0.26%。据人民网，2006年2月21日发布的信息，“财政供养人员”，包括党政机关干部+事业单位干部+两者的工勤人员和退休人员+农村部分领补助的村组干部，2008