宏观调控下如何保障我国中低收入者的住房需求

宏观调控下如何保障我国中低收入者的住房需求1998年金融危机后，为扩大内需，拉动国民经济的发展，国家提出将住宅建设作为国民经济新的增长点和居民新的消费热点，并将住房制度由福利型分配转为货币型分配，大力推进住宅产业现代化，住房开发投资持续增长，开发规模不断扩大，产销两旺（见图1）[1]。针对我国房价上涨过快的现状，从2003年6月央行121号文件开始，中央出台了一系列抑制房价过快增长的政策措施，比如“121”文件、“831”大限、“71号”文件等等，但是至今为止，我国对于房地产调控的宏观政策未取得预期的效果。而过快上涨的房价直接或间接的造成了一系列的经济、社会问题，尤其是被市场“抛弃”的中低收入购房者，住房成为他们最头疼的问题。谁来保障城市中低收入者的住房需求，怎么保障，保障过程中会面临怎样的一系列问题成为本文将要着重探讨的问题。图1：1997年至2009年我国商品房销售面积和销售额情况（数据来源：国家统计局数据整理绘制）0200004000060000800001000001997年1999年2001年2003年2005年2007年2009年商品房销售面积（万平方米）商品房销售额（亿元）一、我国房地产市场发展现状我国对房地产市场真正意义上的宏观调控是从2003年4月的第121号文件开始的，此份文件是中国第一轮房地产牛市启动之后，中央政府第一次采取抑制房地产过热的措施，表明中央政府对房地产的态度由支持转为警惕[2]。七年来的宏观调控大体可以分为四个阶段：第一阶段（2003年至2005年）；第二阶段（2006年至2008年上半年）；第三阶段（2008年下半年至2009年）；第四阶段（2009年底开始）。如果以房价为衡量标准，前三轮调控都以房价的飙涨而告失败，究其原因主要是供需矛盾。（一）供需矛盾致使房价飙升1．刚性需求、改善性需求、被动性需求集中释放，投资投机需求旺盛改革开放30年，我国经济保持平均每年以9%的速度高速增长，城镇化率不断提高，越来越多的人进入到城市当中来，房屋需求也日益增加。1998年住房制度市场化改革，特别是2003年确定房地产业为拉动国家经济发展的支柱产业之一以后，我国房地产业高速发展，但新建商品住房还是满足不了市场的需求，近年来随着人民收入的持续增长和民生的改善，更呈现出刚性需求、改善性需求和由城镇拆迁改造带来的被动性需求高度重合，加剧了市场房屋供不应求的状况。作为有着保值增值优良属性的投资产品和对未来我国经济发展的良好预期，房地产日益成为投资者青睐的投资品种。由于去年财政政策和货币政策比较宽松，加之房地产市场各种优惠政策的推出和其他投资渠道的不足，使各类投资者投机者携带大量资金进入楼市，加剧了房地产市场的供求不平衡状况。作为经济上的优势群体，投资者和投机者往往是“一掷万金”，一出手就是几套，十几套的购买，马上付现，没有丝毫犹豫，甚至出现“炒房团”所到之处房价应声上涨的夸张现象。有些住宅小区，空置率非常高，很多房源都为投资投机者所有，另一方面却是城市里众多的蜗居族、蚁居族，社会住房状况日益失衡。2．住宅市场供应不足一方面是市场的需求旺盛，另一方面市场的住宅供应量也相对不足，而住宅供应量不足问题主要体现在土地供应上。我国土地根据权属不同，分为国有土地和集体土地，而作为商品房开发销售，必须在国有土地上进行，而城市的土地供应量非常有限，造成土地供应量的紧缺。捂地炒地的行为更是加剧了土地的供需矛盾，土地价格也节节攀升，地王层出不穷，直接间接推高了城市房价。一些原本有能力通过市场购买商品住房的人群，也因为房价的暴涨，加入到“买不起房”的阵营中来。而原本就买不起房的困难群体更是雪上加霜。（二）住房保障制度建设滞后目前我们所讲的“保障性住房”，是指1998年国务院23号文件以后形成的经济适用房、廉租房，主要用以解决低收入和最低收入者的居住问题[3]。因此，我国的保障性住房开发建设、运营模式、法律法规、各项政策措施还处于摸索阶段。而至今还未有一部能保障中低收入者住房需求的法律，仅有1999年的《城镇廉租住房管理办法》和2004年5月发布的《经济适用住房管理办法》两部法规和一些具体操作办法。在房价暴涨的如今，住房保障问题的重要性越来越凸显出来，引起了很多社会人士的重视。住房作为人民群众的基本生活资料，具有一般商品和公共商品两种特征属性，是一种基本的社会保障品，也是实现社会公平的标志之一。我国十多年来的“房地产市场化”的确大大刺激了经济的快速发展，但它在快速驶过的沿途中却不可避免地委我们流下了一些遗憾，反映在房地产上的最显著的问题之一就是低收入家庭的居住问题[4]。住房问题是重要的民生问题，是每个人基本生活保障的前提，也是家庭和睦。社会稳定的关键。但我国从2003年以来的房价快速增长，居高不下，买房成为许多人，特别熟中低收入家庭的奢望。面对高额的房价，他们也只能望而兴叹。对于低收入家庭而言，他们没有能力通过市场经济来解决住房问题，只能寄希望于通过国政府保障途径来满足居住和住房条件的改善等需求。因此如何保障中低收入家庭的住房条件，保证社会和谐稳定发展成为当前我国住房工作中亟待解决的问题。1．住房保障供应体系还不明确、市场机制不完善我国目前的住房供给体系主要分为两块，一块是以市场为主导的商品性住房供给体系，另一块是以政府为主导的保障性住房供给体系。但在日益强调住房商品化的今天，保障性住房对商品住房市场冲击的担忧成为地方政府不愿主动推进保障性住房建设的主要原因之一。首先，住房保障和住房商品化之间关系不明确。在市场化进程日益加快的情况下，因担心大力发展保障性住房会损害市场机制，而在住房保障制度又不健全的情况下，保障性住房让位于商品房发展就让人不难理解了。本来住房保障与住房商品化“两条腿走路”，只要关系处理得好，并不矛盾，并且会对社会产生巨大的积极作用。现在一味强调商品化，住房保障体系建设又处于缓慢甚至是局部停顿状态，形成了“一条腿长一条腿短”的畸形发展形态，随着各地房价的飞涨，缺乏住房保障的中低收入家庭买房难租房难的问题越来越突出，这样的住房制度“跑起来”自然“跑不快”，“两条腿”甚至会相互牵制、阻碍。其次，以政府为主体的住房保障体系不完善，干部政绩考核制度不合理。世界各国的经验教训都告诉我们，市场机制不能解决低收入家庭的住房问题，不能保证人人享有适当的住房。要实现“住有所居”的目标，保障低收入家庭的住房权益必须靠政府履行其公共服务职责。商品住房发展能有效拉动当地GDP发展，特别是在经济困难的时期，房地产业对经济的拉动作用十分明显，而大力发展保障性住房一方面需要政府出钱出地还得减免税费，而且并无明显政绩“可图”，专注政绩的官员自然而然的更青睐商品房市场。鼓励开发商高价拿地开发，进一步推动房价的上涨。2．高房价的挤出效应越来越高的房价使中等收入的购房者尴尬不已，一方面高涨的房价越来越负担不起，另一方面他们不够资格申请经济适用住房，导致形成了刚开始提到的夹心层群体。有地方政府想出了“限价房”的特殊房种，价格介于商品房与经济适用房之间，堪称是为夹心层群体量身打造的住房。但是，往往好的想法常常得不到准确实施，最近北京一限价房楼盘爆出被农业部公务员集体团购，这并非独立事件，深圳的豪华车经济适用房小区，公务员骗购经济适用房等事件，暴露出来的问题不仅是监管的不力，更是对我国住房保障制度的讽刺。3．各方面的配套措施还未理顺首先是我国住房保障领域没有立法支持；其次，我国各地对保障性住房建设投入不足。各地政府热衷于上京“争取”保障性住房建设经费，上面给多少就建多少，缺乏主动性。另一方面，保障性住房建设资金来源较少，特别是需要一次性投入的廉租房建设。建设资金还有一个重要来源就是当地土地出让金收入不低于10%投入廉租房建设，但往往也是杯水车薪，且土地出让金每年收入波动较大，无法保证资金来源的稳定。第三，保障性住房的动态管理规范并不明确，比如如何界定是否具备申请保障性住房条件、当不符合条件时如何退出、界定经济适用房的产权，对于违反经济适用房管理规定出租的如何监督等等。二、国家宏观调控政策的完善商品房市场与保障房体系密不可分，健康稳定的商品房市场能更有效的调节市场需求，引导民众自购商品住宅，尽可能少的接受政府的援助，减轻政府的财政压力。反过来同样，运行良好的住房保障制度能缓解民众对于住房的忧虑，切实保障住房需求，稳定房地产市场。（一）调节需求增加供给1．尽可能满足自住性和改善性购房需求对自住性需求首套房的消费者给予贷款优惠利率和相关税费的减免。加大保障性住房的供给，明确各地方建设保障房的套数，对没有完成规定任务的负责人进行问责。2．坚决抑制投资投机需求应该吸取以往单向堵截失败的经验，应该把“堵”与“疏”相结合。一方面是“堵”：加快物业税的实施推进工作，对购买二套房以上的取消所有优惠措施，首付比例提高至50%。对购买时限不足两、五年出售房屋的，征收房屋增值税，对增值部分征收税率分别按50%、20%计算。更重要的一方面是“疏”：应尽快发展实体经济，让金融市场尽快繁荣起来，让资金流到实体经济和金融资本市场上去，让人们有更多的投资渠道[5]。3．完善土地市场管理制度（1）完善土地“招、拍、挂”制度住房供应的紧张和需求的旺盛造成房价节节上涨，又推动开发商的拿地热情，土地的拍卖也是水涨船高，“地王”的价格最终也会让消费者来承担，涨价趋势预期也极大推动各类购房者的需求热情，加剧了供不应求的状况，形成一个完整的涨价循环。在土地的一环中，政府应该调整土地的交易方式，防止开发商们非理性的拿地。采取“暗标”的形式，房地产企业评估土地后，在规定时间内，把土地的报价交到土地交易中心保存，在开标的那天才能揭晓，价高者得。最大限度的防止了企业之间盲目互相抬价。（2）严厉打击囤地炒地各地方严格执行《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的30%征收土地闲置费[6]。建立土地使用黑名单制，凡是土地被政府收回的房地产企业，两年内不准在当地拿地，并在当地进行公开曝光。参与土地拍卖、竞标的企业收取土地起拍价20%作为定金。土地成交后按合同的规定，在约定期限内支付全部土地款，禁止向银行贷款支付土地出让金，未在规定时间内支付全部出让金的，无偿收回土地，没收定金。（3）调节土地供应结构国土部门适当调整用地计划，增大土地供应量，以起到利用土地供应量调控住房供应量的作用。严格控制低密度商品住房用地，加大对普通尤其是90平方米等中小户型的商品住房土地供应，对140平米及以上面积的房屋加收3%的契税，加大对保障性住房的土地供应。土地单块出让面积不得超过300亩，土地出让价款首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50%，剩余款项在一年内付清，特殊项目在两年内付清，未按规定付清的依法收回土地并没收已缴纳的土地出让金。大幅增加保障性住房建设的土地规模，保证一定比例的土地用于保障性住房建设。（4）适时适度调整区域规划适度调整区域城市规划，适度增加城市土地供应量。大力发展中小市镇经济，吸引农村人口进入中小城镇，缓解大中城市的人口土地压力。（二）完善住房保障制度建设1．明确住房保障供应体系将目前的住房供应体系分为三类：中、高收入家庭，提供二、三级市场上的中高档住宅，对中低收入家庭，提供经济适用住房和存量住宅，对最低收入家庭，提供廉租住房。发展的最终目标是两级供应市场体系，即自购住房与政府提供廉租型住房两类。因为管理的复杂性和市场寻租特征，经济适用住房将在合适的时机退出历史舞台，但在目前的特殊条件下，有必要继续实施经济适用房制度，以满足中间夹心层的需求。随着经济的发展，政府投入的增加，廉租住房覆盖面将会更广，而健康稳定的房地产市场也将满足一部分民众的需求。2．加大对住房保障领域的投资无论是中央政府还是地方政府都应加大对保障性住房的建设，加大资金投入和管理投入，将住房保障建设资金纳入到地方财政支出中。探索和引导民间资本参与保障性住房的开发建设运营。从中央到