拉美国家缩小收入差距的社会政策及启示

拉美国家缩小收入差距的社会政策及启示拉美地区是世界上贫富差距最大、收入分配最不公正的地区之一，但上世纪90年代以来，随着拉美各国政府对社会发展的日益重视，出台了一系列的政策措施以减少贫困，缩小贫富差距，取得了一定的效果，总体而言，拉美国家的收入分配差距在逐步缩小。2002-2008年，拉美地区的总体平均基尼系数从0.55下降到0.52；其中，阿根廷的基尼系数由2002年的0.578下降到2006年的0.519，委内瑞拉的基尼系数由2002年的0.5下降到2008年的0.412，下降幅度均超过10%；巴西、玻利维亚、尼加拉瓜和巴拉圭下降的幅度也超过7%。中国社会科学院在2009年年底发表的《中国社会发展年度报告》中称，中国贫富差距快速拉大，基尼系数已经达到了0.496的收入分配严重不公的水平。中国与拉美国家都处于深刻全面的经济、政治和社会变革之中，尽管历史和文化背景不同，但中国和拉美国家在缩小收入分配差距方面面临着相似的挑战，在建设和谐社会的过程中，拉美国家缩小收入分配差距的经验教训对推进我国收入分配制度改革具有一定的借鉴意义。一、拉美国家收入分配差距的总体概况历史上，拉美国家信奉私有化、市场化和经济自由化的理念，收入分配长期失调，导致贫富悬殊和社会分化严重，近年来虽有所改善，但形势仍不容乐观，主要表现在以下三个方面：（一）基尼系数有所下降，但仍然较高2002—2008年，从拉美国家整体上看，反映贫富差距的平均基尼系数是不断下降的；从各国的具体情况来看，多数国家的基尼系数都在下降，即贫富差距在缩小，但其绝对水平仍然很高，大都在0.5以上。基尼系数低于0.5的国家只有4个：委内瑞拉、乌拉圭、哥斯达黎加和秘鲁，其2008年的基尼系数分别为0.412、0.445、0.473、0.476。（二）收入分配高度集中的现象有所缓解2008年，拉美地区最富有的10%人口占有国民收入的34%，占总人口40%的穷人获得国民收入的14%（世界平均水平为10%左右）。近年来，主要拉美国家的收入集中度有所缓解，表现最好的是委内瑞拉，其10%富人的平均收入水平仅是40%穷人平均收入水平的8.4倍。在西方发达国家，最富裕的20%人口的财富一般是最贫困的20%人口的6—7倍，在欧洲收入差距最小的国家奥地利，其比例仅为3倍。（三）减贫工作取得积极进展根据拉美经委会《拉丁美洲社会概况2009》提供的数据，2002年以来，拉美地区的减贫工作取得较好成效，2008年的贫困率较2002年下降了11个百分点，极端贫困率下降了6.5个百分点。2008年，拉美地区贫困人口为1.8亿，占总人口数的33%，其中极端贫困人口为7100万，占总人口数的12.9%。二、拉美国家缩小收入分配差距的社会政策20世纪90年代中期以来，拉美改革进入新的阶段，其重要特点之一是将改革从经济领域扩大到社会领域，从完全关注效率转向关注效率与公平，从单纯强调经济快速增长转向强调发挥社会政策的功能，“公正的发展”和“经济与社会协调发展”成为新的政策目标，社会政策调整成为这一阶段改革的重心。拉美国家的社会政策调整涉及的范围和领域非常广，但基本上可以归纳为4个方面：调整社会开支政策，有效利用公共资源，公共资源再分配从过去主要关注城市中间阶层转为向最需要的社会群体倾斜，增强社会开支的再分配作用；重构社会保障制度，建立与自由市场经济相适应的社会保障制度和劳动制度；制定有针对性的社会计划为贫困和弱势人群提供必要的社会保护；改革公共服务体制与社会管理机制。拉美国家缩小收入分配差距的社会政策主要表现在：（一）调整社会开支政策，增强社会开支的再分配功能增加社会开支是拉美各国具有普遍性的政策选择。根据拉美经委会的统计，拉美国家公共社会开支占GDP的比重（拉美21国加权平均）持续上升，1990—1991年为12.5%，2000—2001年为15.5%，2006—2007年上升到17.4%。同时，拉美国家注重调整社会开支的构成，加大对中低收入阶层和穷人受益项目的资金投入，提高用于初、中级教育、基本医疗服务和基本设施的比重。（二）以增强社会凝聚力为目标改革社会保障制度扩大社会保障覆盖面，通过立法将更多的社会群体纳入社会保护体系。例如，针对大量非正规就业人口缺乏社会保护的问题，部分国家实施强制参保或缴费补助措施将其纳入社保体系。加强政府转移支付，实施扶贫计划，加强对低收入群体的社会救助。20世纪90年代以来，为了应对突出的贫困问题，拉美各国出台了各种形式的反贫困计划或生产发展计划，例如阿根廷的户主计划、墨西哥的“机会”计划、智利的团结计划、厄瓜多尔的人力发展补助计划、巴西的家庭补贴计划、尼加拉瓜的粮食生产计划、玻利维亚的“农村革命”计划，等等。（三）制定积极的就业政策，促进职工收入逐年增长巴西政府为解决青年人的就业问题推出“第一次就业计划”，提出每年至少解决20万青年人就业的目标，具体的措施包括拨出专款，对没有完成学业、没有找到工作的青年人进行免费的职业培训；企业招聘首次参加工作的青年人可以得到政府补贴等。巴西政府建立了完善的就业公共服务，在全国实行创造就业及收入计划，由政府牵头，金融机构向企业发放低息贷款，以促进其发展吸纳更多人就业。巴西政府还加强残疾人就业政策的实施和监管，根据巴西残疾人就业法的规定，100名职工以上的企业必须为残疾人保留2—5%的就业岗位。巴西政府非常重视对职工的技能培训，在全国各地建立了各种职工培训中心，根据不同行业的需求，设立各种短期培训班，对在职人员或准备录用的人员进行免费的职业培训。2003年，巴西政府提出将经济发展的成果体现在最低工资的增长上，逐年提高最低工资标准，从2003年的240雷亚尔逐步提高到2007年的380雷亚尔。巴西政府还鼓励工会出面与企业主谈判工资，通过组织的力量来加强职工在工资谈判上的地位，维护职工的权利。（四）对弱势群体给予重点关注和扶助的医疗卫生体系为了让所有人都能得到医疗服务，巴西政府通过立法在全国范围内建立了“统一医疗体系”，其体系包括较为完善的三级医疗服务网络、全民免费医疗制度和个人医疗保险制度。目前，巴西的全民免费医疗制度已覆盖了大多数的居民。公立医疗机构对病人实行免费治疗，不收取病人任何费用，住院患者还免费享受一日三餐。医院所有费用由政府支出，政府根据医院的工作量，按病种成本核定医疗机构的费用。国家通过建立社会保障税来筹集卫生费用，国家《预算指导法》规定：联邦、各州和各市政府财政预算中，卫生经费分别不少于15%、12%、15%。为了让民众买得起药，巴西政府推行“人民药店”制度：联邦政府指定全国最大的公共卫生研究机构“奥斯瓦尔多基金会”统一为人民药店采购所需药品，“奥斯瓦尔多基金会”通过举行药品采购招标会的方式统一采购药品，然后将这些药品批发给人民药店，从而有效地降低药价。（五）对低收入阶层实行定向扶持近年来，一些拉美国家在缩小收入分配差距方面普遍采取了“有条件的收入转移支付计划”。这些计划的核心就是通过国家的公共政策向低收入家庭提供一定的生活补贴，帮助这些家庭摆脱贫困，过上有尊严的生活。1、巴西的“家庭补助金计划”巴西政府把缩小贫富差距作为国家责任，成立了专门机构——社会发展与反饥饿部，从机制上保障了对穷人的各种关怀能够传导到实处。1996年，巴西开始实施“根除童工劳动计划”。对因家庭生活困难而中途退学，从事体力劳动的童工每月提供25—40雷亚尔的奖学金，让他们重返校园读书。2001年实施“奖学金计划”，对贫困家庭的子女，每月每人发放15—45雷亚尔的奖学金。实施“食物奖励计划”，对贫困家庭6岁以下的儿童每人每月发放15雷亚尔的生活补贴，条件就是必须做到给新生儿哺乳、孕妇定期做产前体检、定期给儿童注射疫苗等。实施“食品卡计划”，政府向贫困家庭发放食品卡，供他们购买生活所需的食物。2003年，巴西政府将上述四项计划合并成一个计划，称作“家庭补助金计划”。政府按人数不同向贫困家庭发放每月15—95雷亚尔的现金补助。要领到补助金，必须满足以下关键要求：儿童的年龄在6—15岁，在学校就学，出勤率至少达到85%；7岁以下的儿童定期到卫生所检查发育情况和接种疫苗；怀孕妇女接受过围产期保健。2、秘鲁的“洪托斯”计划秘鲁政府实施的“洪托斯”计划，得到了世界银行专家的肯定。该计划向偏远山区贫困家庭每月提供33美元的定向资金，用于支付子女的学费和进行定期医疗检查。由于管理严格，资金定向使用，取得了良好的成效。实施该计划的地区学生辍学率明显下降，贫血等营养不良状况得到了控制和治疗。截止到2010年4月份，“洪托斯”计划已使全国14个省的638个区县的45.1万个家庭受益。此外，政府还推出了“儿童成长计划”、“全民用水计划”、“全国食品救助计划”、“社会发展合作基金计划”、“全国家庭福利综合计划”等，这些计划中的定向机制使得处于穷困状态的人口在各个方面获得帮助。秘鲁的综合医疗系统向没钱参加医疗保险的贫困和极端贫困家庭提供必要的医疗服务。3、墨西哥的“机会均等项目”墨西哥的“机会均等项目”改变了此前向贫困家庭提供食品的做法，调整为向他们直接提供现金用以改善营养和健康状况，并进行教育上的投资。这一项目的目标是提高这些贫困人口的人力资本，使他们最终能够凭自身的努力摆脱贫困。机会均等项目规定，在食品支持方面给予每个家庭19美元，还包括一个辅助的营养项目，即向所有5岁以下的儿童、孕妇以及哺乳期的妇女提供辅助营养补助；在健康方面，提供一种持续的、预防性的医疗服务，根据不同的年龄段和性别，要求受资助人必须要定期进行体检；在教育方面，向小学三年级到高中三年级的学生，每人每月提供从十几美元至七十几美元不等的奖学金帮助，但是，要求每个月上课的出勤率不低于85%。青年人机会均等项目则是向年轻人提供一些激励，促使他们在21岁之前完成高中教育。此外，墨西哥政府还向贫困家庭提供能源补助。三、对我国收入分配差距调整的启示（一）发展和改革模式的选择至关重要发展和改革模式主要从以下三个方面对收入分配产生影响。一是不同发展模式对效率和公正的不同偏好决定了不同的初次分配格局。一旦初次分配出现严重失衡，再通过其他方式恢复社会公正，需付出很高的经济代价和社会代价。二是发展和改革模式决定了生产要素在区域和社会群体间的配置，这种配置如果出现失衡，将直接导致收入分配的失衡。三是发展和改革模式的优劣决定了经济增长的可持续性。如果一种发展模式不具有可持续性，经济增长的剧烈波动必然会产生严重的收入分配不公。拉美国家收入分配不公的现实表明，要改善收入分配，建设和谐社会，就必须扭转重效率轻公平的政策取向，初次分配和再分配都要正确处理效率和公平的关系，在初次分配中劳动报酬的比重应进一步提高，二次分配应更加关注社会公平问题。对于处于工业化和城市化进程中的中国而言，必须特别关注地区间和城乡间的发展平衡问题，引导生产要素跨区域合理流动，对贫困地区和落后地区应在政策、资金和人才方面给予必要的倾斜和支持。由于低收入者相对高收入者在经济波动中更脆弱，更易遭受失业和通胀的打击，因此，要改善收入分配，必须防止经济的大起大落。在今后一段时期内，有必要进一步改善和加强宏观调控，努力消除影响经济增长的不稳定因素。（二）政府必须干预收入分配拉美国家过去几十年的经历证明，发展不会自动导致社会公正。无论是在上世纪六七十年代的进口替代工业化时期，还是在90年代新自由主义改革时期，拉美国家无视甚至放纵收入差距的拉大，是导致收入分配不公问题不断加剧的重要原因。中国应吸取拉美国家的教训，避免重走拉美国家那条“没有再分配的增长”的老路，使政府在平衡收入分配、实现社会公平方面发挥更积极的作用。当前尤其要正视资产价格波动和教育、医疗不合理收费对中低收入家庭生活的影响，采取有效措施遏制房价和物价过快上涨，加大治理药价虚高的力度；尽快纠正住房、教育、医疗改革中过度市场化的倾向，强化政府公共责任；应加快社会保障体系建设，进一步完善养老、医疗、住房保障体系的建设，提高最低工资标准；考虑地区发展的差距，有必要加大转移支付的力度，增加对贫困落后地区在初级医疗、初级义务教育和公共基础设施