收入分配改革中的政府责任

公平导向：政府在收入分配改革中的责任摘要：目前我国公民收入差距过大的状况已经十分突出，收入分配的不公平已成为影响社会稳定的突出问题。通过对政府在推动公平导向的收入分配改革中应当扮演怎样的角色、以及政府面临种种改革困境又当如何取得突破的问题的探讨，本文认为政府转变行政理念等自身的改革才是公平导向的收入分配改革的关键；完善税收制度和社会保障制度是实现收入分配公平的制度保障。关键词：公平政府责任收入分配改革开放３０年来，我国各项事业取得了重大成就，从1978年到2007年，国内生产总值由3645亿元增长到24.95万亿元，年均实际增长9.8％，全国城镇居民人均可支配收入由343元增加到13786元，实际增长6.5倍，农民人均纯收入由134元增加到4140元，实际增长6.3倍，农村贫困人口从2.5亿减少到1400多万。①然而，我国经济高速增长的同时，国内收入差距也在逐渐拉大。目前，我国收入分配的不公平问题已十分突出，社会矛盾已经显现，以公平为导向的收入分配改革亟待推进。一、我国收入分配不公的现状在我国收入分配的格局中，劳动者报酬占GDP的比重较低。全国总工会2010年4月发布的数据显示，在1997—2007年我国国民收入分配格局中，劳动者报酬占GDP的比重从53.4％下降到39.74％；企业盈余占GDP的比重从21.23％上升到31.29％，而在发达国家，劳动者报酬占GDP的比重大多在50％以上。②早在2007年中国社会科学院工业经济研究所编写的《中国企业竞争力报告(2007)——盈利能力与竞争力》就指出，1990至2005年劳动者报酬占GDP比例下降12%，企业利润大幅增长的背后却是职工收入比重的连年下降，企业利润的大幅增加相当程度上是以职工低收入为代价的。“利润侵蚀工资”现象不仅表现在非国有企业员工收入长期低于经济增长的速度，而且表现在国有企业大量使用临时工等体制外员工，以降低用人成本。国民收入分配向资本所有者倾斜。数据证明我国收入分配现状表明劳动者在初次分配中处于明显不利地位。城乡居民收入差距过大是收入分配不公的另一突出表现。社科院在2004年的报告《中国城乡收入差距世界最高》中指出：中国与其他国家相比，如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入的差距，非洲的津巴布韦的城乡收入差距比中国稍微高一点，但是如果把非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的。2001年居民的人均收入几乎是农村居民的三倍，这是按照城市居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入的比率计算得出的结果。如果用现代西①胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话②王慧峰，收入分配改革在出发，理论视野[J]2010,7方经济学的概念，计算实际福利水平上的差别，城镇居民的可支配收入还不能涵盖城市居民所享有的各种各样的实物性补贴，如果把这些因素考虑进去，有人估计城乡收入差距可能要达到五倍甚至六倍。另外，不同行业、阶层收入差距过大已经成为社会关注的焦点。改革开放之初，我国行业收入差距仅为1.8倍，然而，参照劳动和社会保障部提供的经济数据，现阶段我国行业最高收入与行业最低收入的比值是6倍，而国际上的收入差距标准大约为3倍，这说明我国行业间收入差距已经处在一个较高的水平。而最主要的高收入行业集中在金融、电力、电信、保险、烟草等领域，这类行业的收入要比其它行业的收入高出2—3倍。这仅仅是实际工资的对比，如果将工资外收入和职工福利待遇等相加起来，则这种差距将会扩大到6—10倍。①且在工资增长速度方面，高收入行业要比建筑业、采掘业、农林牧渔业等行业高出很多。不难看出，在行业垄断的背景下，只有那些垄断行业才有能力大幅度增加员工的工资、福利，由此也就形成了一种工资分配秩序的潜规则。与此同时，不同阶层的收入差距也不容忽视，在上海、天津、青岛这些大都市中随处可见这样的场景：马路一边的高档社区里居住的是拥有一套或多套房产的富人，而仅一墙或一路之隔的“棚户区”里则挤满了城市低收入人群和外来流动人口，住宅布局下的贫富差异图已初现格局。2008年上海城市居民平均可支配收入为2.6万元，但60%左右的市民收入低于平均数，天津城市居民平均可支配收入为1.9万元但60%的人低于这个标准。②以上现象表明，当前收入分配问题已经到了必须下大力气解决的时候。如果收入差距继续扩大，必将成为影响经济发展和社会稳定的重大隐患。加快以公平为导向的收入分配制度改革已经势在必行。二、公平导向改革：政府是必然的主体“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产”，由此，政府之权力来自人民的授权与委托，政府从事行政活动当以“人民的福利是最高的法则”。③政府这只“看得见的手”就是为了弥补“市场失灵”，解决公平与效率均衡发展的问题，“如果市场不能保证社会公正，社会可能会决定由政府通过税收和收入再分配来承担修正市场结果的职责”。④温总理强调我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会的公平正义，社会公平正义是社会稳定的基础。“公平正义比太阳还要有光辉”。政府作为掌握最大资源和最有效调节手段的组织，实现社会财富公平、公正的分配，满足人民群众的根本利益，让各个阶层都能共享改革发展的成果，最终①彭巧霞，我国收入分配的现状分析及对策，人民论坛学术前沿[J]第302期②葛如江，住宅布局下的贫富差异图[J]半月谈,2009(22)③洛克.政府论[M].1964年2月p97④阿耶L·希尔曼.公共财政与公共政策——政府的责任与局限[M].中国社会科学出版社,2006.9实现“共同富裕”，是其追求的最高政治目标和应承担的政治责任。加快公平导向的收入分配制度改革，逐步解决收入差距过大问题，普遍提高城乡居民收入水平，既是促进经济平稳较快发展的要求，更是平衡不同群体利益关系，化解社会矛盾，维护社会稳定和国家长治久安的要求。温总理指出“我们不仅要通过发展经济把社会财富这个‘蛋糕’做大，也要通过合理的收入分配制度把‘蛋糕’分好”。在调节收入分配方面，政府比之诸如市场、社会的其他主体，有着自身不可替代的优势。首先，政府掌握着推进收入分配改革的政策工具。责任政府不仅是一种价值体现，更是一种制度安排。实现社会财富公平、公正的分配目标，正需要有一整套有效的制度安排和政策设计。良好的制度安排配合有效的政策执行才能实现制度安排的目的，体现其初衷。市场这只“看不见的手”调节收入分配主要是通过价格机制、供求关系等手段，在促进效率中提升社会公平的水平和规格，但调节过高收入、减少低收入群体、壮大中间收入群体这一目标仍然需要发挥制度安排和公共政策的作用来引导社会收入分配趋于合理才能实现。作为政策制定及执行主体的政府恰恰掌握着最有效的调节分配的制度工具，即税收和社会保障制度。“一般来说，政府的艺术就在于，从一个公民阶级拿走尽可能多的钱，把它给予另一个阶级”①。在国民收入初次分配中市场调节使居民收入产生了明显差距，政府再次分配俨然已成为一种救济措施。“再次分配更加注重公平”之目的的达成，必须依靠具有国家强制力的税收制度和社会保障制度相互结合予以保障。国家掌握税收收入就是为了通过财政支出提供公共物品和公共服务，干预市场机制下自动达成的收入分配状况。当前我国税收和社会保障制度已经远不仅仅是为了保障人们的最低生活需要，而是要“让人民活得更有尊严”。世界各国发展的规律告诉我们，“当进入中等收入国家阶段后，社会保障便不再是雪中送炭式的补救性制度安排，而是肩负着越来越重要的收入分配调节功能，国民福利与国民经济同步增长很自然地成为国家发展的追求目标”。②其次，政府手中掌握了大量的经济发展成果，这些成果的分配正是收入分配改革的对象。以公有制为主体的所有制形式决定了我国大量公共资源掌握在政府手中，通过对资源和重要公共事业的经营性垄断以及国家税收等手段，政府成了市场中最强有力的参与者。市场经济发展过程中，大量公共资源在市场供求机制的作用下实现了巨大的财产收益，土地使用权的出让与转让、矿产开采权的许可等使得公共资源进入市场化开发和流转，由此转化而来的大量公共收入被政府取得。国家掌握了大量社会财富和经济资源，我国已经呈现出典型的“国富民穷”的现状。政府掌控发展成果的目的不应是占有发展成果，而应是更好的分配发展成①哈维罗森.财政学[M].中国人民大学出版社,2000.138②郑功成.社会保障应担当起促进财富合理分配的重任,中国劳动保障报[N],2010.8.31果。“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”是党中央提出的发展成果分配的总方针，其中“发展成果由人民共享”是三者的核心，也是我国社会主义的本质及价值追求。人民公平地享有发展成果，是社会主义的鲜明特征，也正是政府一切工作的出发点和落脚点。三、公平导向改革：政府面临的困境政府是发展成果的分配者，应当运用公共权力使全体公民公平享有经济发展的成果。而公共权力只有当它在公共轨道上公开运行的时候才能起到创造社会公平公正的作用，如果权力始终掌握在个人或某个部门手中，就很容易越轨运行，权力的扩张性和私人的趋利性会使权力本身迅速参与到资源的分配当中。正是这种公权力参与分配的机制本身容易使公权力异化成为攫取私人或部门利益的工具。政府利用行政体制赋予的公共权力获得大量资源，通过掌控资源，政府已经成为经济增长的最大受益者和经济发展成果的最大享有者。收入分配改革从某种意义上其实是要求政府让利于民，这项改革首先要“剥夺”政府的部分既得利益。改革自己往往是最困难的，因此政府自身成为了公平分配改革的阻力。除了体制性原因外，腐败对资源分配也有重要影响。在现行分配调节机制存在严重不足的情况下，按生产要素分配的政策在执行过程中很难完全按照公平、公正的轨道运行。因为那些掌握公共管理权力的人或部门在利益驱使下很容易产生利用手中掌控的资源进行寻租的行为，这种直接的非生产性的寻求利润的行为会使得资源分配与公平的理念更加背道而驰，从而恶性循环般地把收入分配逼入更为不公平的死角，进而影响到整个社会收入分配结构。在国民总收入当中，政府和企业的份额在逐年上升，家庭的份额则连年下降；在企业的份额中，国有企业的分量在逐年上升，民营企业的分量则连年下降。最近十几年，政府财政收入连续以数倍于GDP增速的速度快速增长，而民众的收入，主要是劳动者工资，却增长乏力。政府行政管理体制的缺陷使得政府掌控大量资源，这在行政上产生了滋生腐败的土壤，在市场中则造成了垄断，这是政府推动公平分配改革的又一大阻力。垄断行业等利益集团成为收入分配改革的重大阻力并不是由于其垄断地位本身，而是由于行政体制与资源配置结构间存在的不可分割的联系，以及资源配置结构不合理带来的畸变收入分配格局所造成的观念误区。把逻辑理顺便是：行政体制决定了当前资源配置结构，资源配置结构引起了行业垄断，行业垄断又造成了收入分配不合理，不合理的收入分配结构又在认识上把人们引入误区。认识的误区和难以变革的行政体制就是垄断行业难以被打破，利益集团难以改革的原因。从经济学意义上讲，垄断是不完全竞争市场结构的泛称，可以分为市场垄断、自然垄断和行政垄断。而在我国，主要是行政垄断和自然垄断。政府用行政权力设置市场准入，在一个市场只允许一家或少数几家企业垄断经营，这就形成了行政垄断。行政垄断造就了电信、石油、烟草等垄断行业，这些行业便与政府产成了难以廓清的利益瓜葛。因此“打破垄断说起来容易做起来很难，牵扯到资源配置的变化，利益格局和权力结构的调整”①这不仅仅是垄断企业把利润与其他企业分享的问题，更是涉及政府权力结构变动、利益重新博弈的问题。现有垄断行业一般是国家支柱行业，关系国计民生，战略地位重要，企业规模庞大。现有不合理的分配格局中，垄断行业占据大量资源收益和垄断利润，这引起了一系列认识上的混乱。很多人形成了垄断性国企是国家参与世界同行业竞争所必需的，打破其垄断地位和经营格局会使国家在世界范围的经济领域内丧失竞争力的错误认识。这种认识又被中石油、中移动等大型国企在世界500强企业中的排名不断上升的现象所强化。其实，垄断行业的利润和惊人业绩多数是由于其垄断地位而取得，并不主要得益于技术的不断创新和先进的管理