关于城市更新的阶段性特点及其启示

关于城市更新的阶段性特点及其启示“十四五”规划纲要提出实施城市更新行动，并将其作为推进新型城镇化的一项重要内容。实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。从国际经验看，城市更新表现出相似的阶段性特点，与经济发展水平和工业化进程之间表现出较强的相关性。对照发达经济体城市更新的阶段性特点，未来十年我国经济发展阶段的变化将驱动城市更新进入新的发展阶段。建议顺应城市发展方式转变的要求，在城市更新推进中，着眼城市长远发展，提高战略性和可持续性；多元目标综合协调，突出以人为本和公共利益导向；明确政府职责定位，坚持地方主导、中央给予引导与支持。一、从发达经济体看城市更新的阶段性特点尽管以英、美为代表的西方发达国家和以日本、新加坡、香港地区为代表的亚洲发达经济体在政治体制、经济社会发展历程及背景方面不尽相同，但其城市更新仍有相似的理念与脉络可循，总体可归结为起步阶段、探索发展阶段、深入发展阶段、成熟稳定阶段四个阶段，与经济发展水平和工业化进程之间表现出较强的相关性。每个阶段的更新内容各有侧重，更新模式也不同。（一）城市更新的起步阶段该阶段大致对应于亚洲发达国家和地区二战后到进入中高收入水平前的经济发展阶段。这一阶段，二产在经济中占较高比重，日本和新加坡处于快速工业化进程中，英美工业化进程虽然完成但二产占比仍然保持在40%和35%左右的较高水平。这一阶段，城市更新的主要目標是清除存在安全隐患或不符合标准的住宅，解决住房状况较差的问题，推动城市物质环境改善，因此，以清除贫民窟的住宅更新为主，采取政府主导的模式。（二）城市更新的探索发展阶段该阶段大致对应于亚洲发达国家和地区从中高收入水平向高收入水平的经济发展阶段，同期对应的人均GDP从超过1000美元到1万美元左右的水平。这一阶段，英国、美国、日本、新加坡、香港地区均进入后工业化阶段，二产占比缓慢下降。城市更新的主要目标是重振老城区的核心地位，增强其经济实力和环境吸引力，寻求土地的高效利用。这一阶段，城市更新以满足商业和现代化发展的楼宇更新为主，特别是城市中心商业区更新，私人部门在城市更新中的参与度上升。如英国的内城地区研究，日本以轨道交通站点的站前区域再开发项目和大城市中心城区的商业区域再开发为主的第一种市街地再开发事业，香港的市区改善计划。（三）城市更新的深入发展阶段该阶段大致对应于从高收入国家水平到人均GDP达到2万美元左右的经济发展阶段。这一阶段，全球化对产业分工格局产生持续影响，英国、美国、日本、香港地区均处于较快去工业化阶段，二产占比较快下降。城市更新的主要目标是鼓励新的产业和商业发展，优化城市整体功能。美国、英国、日本在这一阶段的城市更新中均提出振兴城市整体经济的目标。这一阶段，城市更新以工业城市转型、商业商务区更新为主，注重城市整体机能的提升，相关政策特别是鼓励性政策出台较为集中，公私合作模式正式提出并得到推广。如美国的商业改良区政策，英国的企业区政策和城市发展公司的成立，新加坡设立由城市重建局注册成立的私人公司从事城市更新业务。（四）城市更新的成熟稳定阶段该阶段大致对应于人均GDP超过2万美元的经济发展阶段。这一阶段各国和地区的较快去工业化进程逐步趋稳，城市更新活动常态化。城市更新的目标是可持续发展社区建设和都市营造，平衡经济与社会需求，实现更具包容性的更新。这一阶段，城市更新以社区更新为主，各国和地区注重以街区、社区为主的小尺度、渐进式更新，注重历史、自然、人文的保护与修复，鼓励社区参与城市更新。如英国的社区更新计划，日本鼓励自下而上的“造街”活动和小型更新项目，新加坡的“身份认同感计划”。二、未来十年我国城市更新将进入新的发展阶段我国城市更新起步于上世纪80年代以旧居住区改造为主要内容的旧城改建，2009年以来进入探索发展阶段，20多个城市结合自身实际出台了城市更新总体实施办法或专项实施方案。对照发达经济体城市更新的阶段性特点，未来十年我国经济发展阶段的变化将驱动城市更新进入深入发展阶段。从经济发展水平来看，2019年我国人均GDP达到10261.7美元，首次超过1万美元。其中，北京、上海、江苏、浙江、福建、广东、天津7个地区人均GDP超过1.3万美元，已相当于高收入国家水平，这些地区是目前已出台城市更新实施意见的城市的主要所在地区，印证了城市更新发展阶段与经济水平之间的强相关性。按照“十四五”期间我国人均GDP年均增速在5%左右估算，2024年我国人均GDP将超过12535美元（2019年不变价），按照世行最新的国别分组标准，即时将进入高收入国家行列，这是经济发展水平上台阶的重要标志，也是驱动城市更新进入新阶段的背景性因素。从工业化进程来看，我国目前正处于工业化后期的后半段，衡量工业化进程的各项指标先后进入工业化后期的区间值。2009年，反映工业化进程的首个指标——三次产业产值占比，进入工业化后期区间，同期恰好我国城市更新由起步阶段转入探索发展阶段，二者相互印证。由于工业化进程存在明显的区域间不平衡，预计未来一段时间我国将处于深度工业化阶段，同时将有更多的地区和城市进入后工业化阶段，产业结构变迁和现代产业体系的构建对城市空间载体的更新改造特别是功能提升提出更为迫切的需求。三、有序推进城市更新的思路建议当前我国城市发展已进入新时期，经济发展水平的提升以及工业化、城镇化进程的推进，对城市更新进入新发展阶段提出客观要求。建议顺应城市发展方式转变的要求，明确城市更新思路，促进城市增量建设与存量提质的有机结合。一是着眼城市长远发展，提高战略性和可持续性。城市更新是一个统筹规划、精雕细琢的过程，项目持续时间通常在10年以上。例如，日本东京都的大崎花园城项目、品川站东口和汐留地区的综合更新项目分别历时近20年、17年和12年，新加坡河清理更新项目和香港荃湾市中心更新项目均历时12年，美国波特兰珍珠区城市更新历时22年，由衰败落魄的工业区转变为富有活力的历史街区。作为促进城市可持续发展的一项战略选择，城市更新要解决的根本问题不是空间问题，而是经济社会发展问题。因此，城市更新在政策设计上应致力于引导市场主体追求长期价值而非短期收益、着眼于区域性回报而不仅仅是一个项目，需要战略目标和长远考虑，与城市中长期发展目标相配合。二是多元目标综合协调，突出以人为本和公共利益导向。发达经济体和我国已有城市实践均显示，城市更新都经历了从单一的物质更新向以人为本的更综合、更全面的多维更新转化的过程，需要综合协调城市发展的经济、社会、环境等多元目标，处理好拆建、修缮和保护之间的关系。完全市场力量作用下的城市更新往往追求单一的经济目标，导致生产空间对生活空间的挤占。因此，未来城市更新应突出以人为本的发展理念，统筹协调好提升城市能级、提高土地利用效率与改善人居环境、增进公共利益等多个目标的关系，形成基础设施和公共服务改善与区域经济社会活力重振的良性互动。三是明确政府职责定位，坚持地方主导、中央给予引导与支持。作为城市发展战略，城市更新既要发挥市场的积极作用，处理好经济关系和产权关系，更要体现公共政策属性，维护和增加城市公共利益，如人居环境改善、基础设施改造、历史文化遗产保护、生态环境修复等。理论和国内外实践经验均显示，城市更新中需要政府公共政策干预与城市发展新理念的引入。因此，城市更新的政策设计中要明确政府的职责定位。中央政府从顶层制度设计与长效机制方面提供支持与引导，鼓励地方政府根据当地城市发展阶段及特殊性开展城市更新的地方政策创新。地方政府承担城市更新的主体责任，负责地方性政策与实施细则的制定，以及更新项目的立项、规划审批与实施监管。