财政收入规模和结构分析(1)

1第二章财政收入规模和结构分析•2本章提要：•建国以来，我国形成了由中央、省、市、县、乡五级政府组成的政府体系。这五级政府均享有宪法地位，相应设置财政机构，作为政府收入的筹措和分配部门。•这些收支活动要接受同级人民代表大会的监督并体现政府决策层的意志。从总体上看，中国政府收入来源可分为•预算内、预算外和非规范（“非预算”或“制度外”）三大渠道。3第一节财政收入及其分类一、财政收入的概念和分类（一）财政收入的概念1、定义（见教材P38）财政收入是指一国政府为满足其财政支出的需要而参加社会产品分配所取得的收入。广义的财政收入包括政府的一切进款或收入。狭义的收入仅指政府每年的“定期”“预算收入”。广义财政收入的形式包括（1）税收收入（2）债务收入（国债）（3）收费收入（4）利润分配收入。42、财政收入的统计意义•按照我国统计指标的解释，财政收入是国家通过财政各个环节筹集的财政资金总称，这与欧美等大多数国家的定义有所不同，后者是指为维持国家的政治职能和特定的经济职能，以政府为主体对整个经济生产产品的部分价值进行的分配和再分配。•通过比较可得出：（１）由于我国财政收入的主体是各级财政部门而不是政府，故政府其他职能部门筹集的财政资金未计入财政收入；（２）财政筹集的财政资金，即使不构成已实现的生产产品的部分价值（如国债）也被计入财政收入。这使得我国财政收入和其他国家缺乏直接的可比性，故应比照市场经济体制国家的惯例进行适当调整。5（二）财政收入的分类（见教材P38-39）1、经常收入和临时收入按财政收入有无继续性可分为经常收入和临时收入。经常收入是指在每个财政年度连续、反复获得的收入，主要包括税收收入、行政收入、国有财产收人和国有企业收入等。临时收入则是一种不规则、不经常的财政收入，主要是公债收入。62、公法权的强制收入和私法权的经营收入•按照征收权力划分，财政收入可分为公法权的强制收入或公经济收入和私法权的经营收入或私经济收入。•公法权的强制收入是指国家凭借政治权力强制地从居民手中征收的收人，如税收收入、罚款收入等。•私法权的经营收入是指国家依据任意原则或者自愿原则获得的收入，如国有财产收入、国有企业收入、公债收入等。73、财政政策性的收入和货币性的收入•按照取得财政收入对购买力的影响，可将财政收入分为财政政策性收入和货币政策性收人。•财政政策性收入是指国家通过征收现有购买力的一部分所形成的收入，如税收、公债、罚款等。•货币政策性收入是指国家由于铸造货币、发行纸币，依靠创造购买力产生的收入。如中央银行认购公债，实质是间接发行纸币。一般而言，财政政策性收入仅是购买力的转移，不增加整个社会的购买力，而货币政策性收入则增加了社会的购买力，实质上是一种虚假性收入。84、西方学者对财政收入的分类•（1）亚当·斯密对财政收入的分类•英国经济学家斯密(AdamSmith)在其名著《国民财富的性质和原因的研究》一书中把财政收人分为国家资源收入和税收收入两类。9（2）亚当士的分类•美国经济学家亚当士(H．Adams)把财政收入分为三类。•一是直接的收入(国家资源收入)；•二是派生收入(税收、罚款等)；•三是预期的收入(公债等)。10（3）道尔顿的分类•英国经济学家道尔顿(H．Dalton)把财政收入分为三类十二目。•一是强制收入类，包括税收收入目、战争赔偿收入目、强迫公债收人目和罚金收入目；•二是代价收入类，包括国有财产收入目、国有企业收入目和筹募公债收入目；•三是其他收入类，包括专卖收入目、特许权使用费收入目、发行钞票收入目和捐献收入目。11二、我国政府收入的分类（补充）中国政府收入来源可分为预算内、预算外和非规范（“非预算”或“制度外”）三大渠道。1、财政预算内收入中国各级政府的财政预算内收入由税收、税收附加、基金、专项收入、规费等组成。其中税收是最主要部分，目前占整体财政预算内收入的比重在90%以上。中央政府的财政收入还包含债务收入，该项收入的规模80年代后渐次增加，1993年达到739亿元，1997年近2500亿元。相比其它收入形式，财政预算内收入具有较高的法制化、规范化程度以及可预见性。12财政预算内收入的特点：第一，作为财政预算内收入主体的税收的出台和征管，具有明确的法律或行政条例依据。这些法律和行政条例大都出自中央，并带有全国范围的统一性和规范性，所包括的政策调整权限也是对各省透明和大体均等的。第二，财政预算内的非税收入的形成和征收也有明确的法规依据，政府调整权限也具有各省均等性。这样，财政预算内收入的增长具有相对确切的制度边界，任何机构和个人在发挥主观能动性去扩展或压缩财政预算内收入时都会遇到较大的制度障碍，要花费很大的“违规成本”。所以，财政预算内收入计划往往具有相当高的可实现性。132、预算外收入•1996年7月国务院发布的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，认定•预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。•预算外资金范围包括行政事业性收费、基金和附加，并决定从1996年起将养路费、电力建设基金等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入预算管理。14第一，是进一步明确了预算外资金属于财政性资金，该项资金所有权应属于政府而不是部门和机构；第二，是企业与带有经营性质的事业单位和社会团体所取得的经营收入不再计入预算外资金。这实际上进一步划清了政府与市场的关系，以及政府系统内资金所有权与使用权的关系，把预算外资金框定为政府为履行职能而取得的收入。15预算外资金的状况具有三点特征：•(1)结构复杂。•我国预算外资金名目除税收附加10种左右、政府性基金几十种之外，各级政府、各个部门的收费项目超过千种，而且这些项目资金的征收权分布在众多政府部门，这更加剧了预算外资金结构的复杂性，极易使人感到政府聚财“政出多门”，漫无边际。16(2)收入不稳定。•我国预算外资金的大部分项目实际上带有行为税特征和流转税特征。其征收虽同样具有强制性，但规范性及法理依据弱。•因此，预算外资金的收入可能性边界比较大，收入额大小同征收主体的努力关联度极大，往往没有十分确切的制度约束。17(3)使用带有专项性，但专项的规定又极易被打破。•预算外资金名义上大都是因事立项，属专用资金，但在实际运用时，外部监督约束和内部自我约束都不强，关于专款专用的规定往往流于形式，极易在各个环节上被打破。183、非预算收入•非预算收入亦称“制度外收入”、“预算外的预算外收入”、“非规范收入”等等。在我国的政府收入体系中，非预算收入最具机动性和波动性，而且历史较短，透明度最低，是转轨过程中逐步扩张的收入。19（1）概念：•非预算收入不纳入预算内、外资金管理体系，由政府部门、事业单位及社会团体直接支配。事实上非预算收入用途广泛，不仅用于经济建设，而且用于事业发展、政权建设、社会保障和公职人员津贴福利等等。•非预算收入的筹措机制并没有明确的制度依据和法规范围，很多情况下都出自地方政府和政府部门的权宜性、变通性和应急性安排，还包括政府系统各环节近年滋生的“小金库”之类。1996年明确了加强政府性资金管理的方针之后，非预算资金的很大部分（社保基金等除外）实际已成为违规违纪收入，虽受到限制乃至查外整顿，却仍然不可能“清除”。20（2）从收入筹措方式分类：非预算收入包含有偿和无偿两类。•A、有偿的非预算收入•是指以政府或政府部门名义向社会各界借入资金。政府或政府部门使用这笔资金，有时采取直接运作方式，有时采取委托企业运作方式。•可见，有偿的非预算收入实质上是政府信用资金；在地方，这种收入本质上是地方公债。21B、无偿的非预算收入•是指政府和政府部门以及依托于政府的社会团体凭借自己特定的权威向社会募集的收入。这种收入一般属于临时性（一次性）资金。22（3）从资金存在形式上看，非预算收入有公开的和隐蔽的两种。•A、公开的非预算资金在筹措过程中即为社会所知，使用情况也可公开或在有外界要求时公开，服务于政府或部门、单位履行职能的需要。•B、隐蔽的非预算资金的筹措过程带有神秘色彩，主要是因为资金的筹措超越制度规范甚至法律界定，不宜为外界所知。23三、我国财政收入的现状分析•（一）税收•1、我国税收现状•（1）税收总量----绝对数指标•税收在财政收入中已占主导地位，国家财政收入的90%以上自来于税收，税收成为财政政策调控国民经济的重要手段之一。•24实证资料：•“九五”计划规定，我国税收年均增长速度为10％，收入总量至2000年底要达到8200亿元。而“九五”的税收收入实际上在1997年底就提前完成了计划，收入总规模已达8234亿元，到1999年税收总收入突破了1万亿元大关，达到10682亿元，2000年税收总收入12660亿元，比上年增收2348亿元，税收收入比上年增长了22．8％。税收收入继1999年全年突破1万亿元后，再创历史最好水平。年均增长速度达15％，绝对额年均增长1200亿元之巨。“九五”税收收入的突破性进展，极大地壮大了国家财力和中央实施宏观调控的能力。25（2）税收收入占国内生产总值比重—相对数指标•“九五”前一年财政收入占国内生产总值的比重仅为10．7％，至1999年这一比重一跃而升到13．9％，2000年底升至14．5％。财政收入占国内生产总值比重的快速增大，税收收入的快速增长起了决定性作用。1995年税收收入占国内生产总值比重是10．2％，至1999年底提升到12．6％，预计2000年底将升至13．5％以上。•可见，财政宏观规模的快速上升，主要应归功于税收的特大幅度增长。2000年年终岁末，统计2000年全年税收收入情况，据国家税务总局2001年1月4日公布的有关统计，2000年1至12月份全国税收累计完成12660亿元，增收2348亿元，税收收入比上年增长了22．8％。税收收入继1999年全年突破1万亿元后，再创历史最好水平。26（3）税收对国民经济的贡献•税收指标是效益指标的一个重要衡量标准，一方面，税收收入占GDP的水平，表现出了经济效益的高低，利润率的高低；另一方面，在整个税收收入中，要保证国家收入。•在我国，相对的集权，对国民经济的建设十分重要。“十五”计划中，政府要办几件大事：南水北调、西电东输、西气东送、青藏铁路，哪一项工程都是上千亿元的投资，政府没有钱怎么行!国际上同样如此，国家是靠实力说话的，而国家的实力则主要表现在经济实力上！经济实力一个靠基础，一个靠效益。没有基础，效益没有依靠；没有效益，基础不会稳固。272、税收的政策手段•税收作为财政政策的手段，主要用来实现经济增长、经济稳定，资源合理配置和收入公平分配等目标。28（1）实现经济增长、经济稳定的目标•税收稳定经济目标是指税收能够对国民经济起自动稳定的功能。•税收的这项功能被称为“自动稳定器”例如，在经济繁荣时期，国民收入增加，以国民收入为源泉的税收收入会随之自动增加，相对减少了个人的可支配收入，在一定程度上减轻了社会的投资需求和消费需求过旺的压力，从而使国民经济的增长速度减缓。在经济衰退时期，税收会自动减少，相对地增加了个人的可支配收入，在一定程度上缓解了有效需求不足的矛盾，有利于经济复苏。29图示如下：经济繁荣国民收入税收投资减少供‹求消费减少30•税收发展经济目标的实施一般是在指需求不足影响经济增长速度的情况下，通过减税措施来刺激经济加速发展。•如果税收的自动稳定经济的职能，不能促使经济复苏，政府可进一步采取税收措施，来刺激经济发展。例如：可以采取降低税率的办法，刺激投资与消费，特别是通过国与国之间的关税优惠和对等待遇，将会刺激出口，通过贸易乘数的作用促进国民经济加快发展。税收拉动经济的作用，不仅表现在税收收入的快速增长、为实施积极财政政策增添了巨大助力上，更重要的是表现在税收政策成功地实施间接调控上。31我国税收政策的实例资料：•A、针对亚洲金融危机的税收政策•亚洲金融危机后，我国政府先后3次采取了旨在增强出口能力的减税措施。1998年10月调高了部