我们从日本社保基金投资的惨痛教训中可以学到什么

1我们从日本社保基金投资的惨痛教训中可以学到什么？郑秉文房连泉王新梅中国社会科学院世界各国社保基金投资证券市场和产业部门的效果均不理想，失败的教训远远多于成功的经验，但是，他们仍在积极探索之中。在投资失败的案例中，日本社保基金“东亚化”投资的教训尤为深刻。日本公共年金制度是典型的现收现付制，从1961年到2001年4为止，日本年金积立金（本文按照日语习惯将之称为“年金积立金”）累积约有142万亿日元，达到2000年GDP的28%，是世界上最大的养老储备基金之一。规模如此巨大的养老金资产在日本战后历史上（至2001年4月前）一直被政府用于一个被称为“财政投资融资计画”（FiscalInvestmentandLoanProgram，以下简称“财投计画”）的政策金融体系。在2002年和2003年出版的日本专家学者有关“财投计画”和年金积立金的研究报告中，披露了令人吃惊的实情，即几十年的养老金储备资产大部分变成了呆坏账。其主要原因在于年金积立金通过“财投计画”，以贷款的形式借给了财政投融资的对象机构，而这些机构大多处于资不抵债的境地。近年来，养老金投资形成的呆坏账已对日本经济复苏构成了严重的阻碍。考察东亚国家地区的社保基金投资方式，我们可以发现，韩国、新加坡等东亚国家有着与日本某些非常类似的共同特征，即社保基金投资于基础设施和其它产业以及部分投资于资本市场的多元化投资战略。以日本为典型代表的“东亚化”社保基金投资方式其教训是惨痛的，后果是不堪想象的，也已被实践证明是不可取的。对于同处东亚地区的中国，在迈入人均GDP超过1000美元的历史发展阶段后，对于中央社保基金的投资管理应当吸取日本的教训，谨防产生“东亚化”投资后果，警钟长鸣。1.日本年金积立金投融资管理体制1.1公共年金体系基本架构日本养老保障制度又叫年金制度，主要由公共年金、企业年金和商业个人年金三个支柱构成，其中公共年金用来保障基本的、标准的年金给付，在年金制度中居于主导地位，它又分两个层次：第一层是国民年金，又称基础年金（NationalPensionInsurance,简称NPI），日本政府规定凡处于规定年龄段的国民均须加入国民年金；第二层是与收入关联的厚生年金（EmploymentPensionInsurance,简称EPI）和共济年金，在参加基础年金的基础上，私营企业雇员和公务员等依据身份的不同而分别加入厚生年金和共济年金。由于这两个层次的年金均由政府来管理，并带有强制性，因此也被称为公共年金。表1说明了各类人员按身份不同加入公共年金体系的情况。表1：日本公共年金体系及其参保人员分类职业等加入制度保险费20-60岁的农民，个体工商户，学生等国民年金（1号受保者）13300日元/每月雇佣者私营企业职员等国民年金＋厚生年金（2号受保者）月收入的17.35%与奖金的的1%，（雇主与雇员各承担一半）。公务员，农林渔业团体职员，私立学校职员等国民年金＋共济年金（2号受保者）根据具体制度不同，缴费为月收入的13.3%－19.49%与奖金的1%（雇主与雇员各承担一半）家庭主妇等（雇员的配偶，主要靠雇员的收入来维持生活）国民年金（3号受保者）不需要缴纳保险费，由配偶所加入的年金制度负担资料来源：日本社会保险研究所，《日本1999年年金白皮书构造20世纪的年金》，第41页，表1－1－8。2从1961年国民年金制度设立开始，政府要求符合政策规定的日本国民都要加入公共年金，称为“国民皆年金”。其中厚生年金、国民年金的加入者最多，规模最大。到2001年3月，厚生年金加入者有3219万人，领取者901万人；国民年金加入者7049万人，领取者2057万人1。厚生年金和国民年金均由厚生省社会保险厅管理，而共济年金则由各互助协会自行管理。国民年金2/3的收入来源来自保费，1/3来自政府的财政补帖。另外，政府还承担了厚生年金和国民年金的全部管理费用。1.2年金积立金的融资来源在日本，年金积立金指的是国民年金和厚生年金收支节余形成的公共养老储备基金。1942年厚生年金制度设立时，采取完全积累制的融资方式，从20世纪50年代至70年代国民年金和厚生年金给付水平不断提高，由于积累基金不足，公共年金融资逐步调整到现收现付制2。养老储备金制度是政府有意识地采取的一项公共年金财政调控政策，政府将每年的国民年金和厚生年金收支节余部分积累起来，形成年金积立金，目的在于保持3－5年期间内公共年金支付需要的储备资金，以平衡代际间的养老负担，应对未来老龄化社会过高的养老费用。年金积立金的收入来源除了保费收入外，还来自国家一般会计的转移支付、历年滚存积累金的运营收入等方面。从20世纪50年代中期至80年代，日本经济保持了较快的增长速度，这段时期人口年龄结构又很年轻，年金积立金得到快速增长。到90年代后期，年金收入和支出开始大致相近，年金积立金积累的速度减慢，但每年都有所增加。从表2可以看出历年的年金积立金积累情况，至2000年末，国民年金储备资产达11万亿日元，厚生年金储备资产达131万亿日元，二者合计142万亿日元，相当于12700亿美元，超过了当年美国“联邦社保信托基金”的规模（2000年末为10490亿美元3）。表2：年金积立金历年积累情况（单位：万亿日元）年份年金积累1961196519701975198019851990199519961997199819992000厚生年金余额储备0.61.44.412.32850.876.9111.8118.5125.8130.8134.4131.5国民年金余额储备00.20.71.92.62.63.677.88.599.511年金积立金累计余额0.61.65.114.230.653.480.5118.8126.3134.3139.8143.9142.5资料来源：日本社会保险研究所，《日本1999年年金白皮书年金储备运用》，表1－3－1。1.3年金积立金投资运营体制年金积立金的投资管理是和“财投计画”紧密联系在一起的。到2000年末，根据日本法律规定，年金积立金必须100%寄存在原大藏省（2001年更名为财务省）的资金运用部（TrustFundBureau，简称TFB），由资金运用部通过“财投计画”为经济和社会发展的各个领域提供融资。因此，分析年金积立金的“运用过程”4，首先要考察“财投计画”体系。1.3.1“财投计画”体系1周燕飞：《日本的社会保障制度简介》，日本国立社会保障人口研究所，2002年版，：TheNewInvestmentManagementSchemeforJapan’sPublicPensionFund,NLIResearch.163.3TheU.S.SocialSecurityAdministration:2001OASDITrusteesReport,在日文原文中将资金的投资运营称作“资金运用”。3图1：财政投融资体系存款保险费等保险费等存款等政府支出进行贷款·提供服务等注：数字是1999年度末的余额。资料来源：日本财务省：《财政投融资报告2000年度》，。在日本，“财投计画”作为国家政策金融的工具，由来已久，早在明治时期（1868－1912年）即已形成，二战前财投资金主要由原大藏省的存款部用于购买国债，向地方公共团体、农林水产、产业基础建设等领域融资。战后财投制度得到重建并快速发展，被誉为“第二财政”，在日本战后经济恢复期以及20世纪60年代至70年代经济快速增长的时期，“财投计画”在促进基础设施建设、国民邮政储蓄255万亿日元年金余额储备其他140万亿日元48万亿日元简易生命保险余额储备112万亿日元金融机构等财政投融资寄存协助财政投融资购买购买国债财政投融资计画414万亿日元115万亿日元资金运用部443万亿日元简易生命保险资金60万亿日元产业投资特别会计3万亿日元政府保证债等22万亿日元国债等财政投融资对象机构国家的特别会计等公库等公团等地方公共团体（73万亿日元）（145万亿日元）（110万亿日元）（83万亿日元）·国营土地改良·住宅金融公库·年金福祉事业团事业特别会计·日本政策投资银行·日本道路公团特殊会社等·飞机厂整备·公营企业金融公库·都市基盘整备公团（3万亿日元）特别会计·国际协力银行等·电源开发·国立病院·国民生活金融公库株式会社特别会计·中小企业金融公库等等等国民4产业发展以及社会资本的形成等方面发挥了巨大作用。进入80年代至90年代“财投计画”的投融资目标开始转向生活、住房、社会福利以及中小企业发展等领域，其规模日益膨胀，同时，由于体制上的原因，其诸多问题和弊端也逐步暴露出来。2001年3月，日本政府开始对“财投计画”进行大幅度的改革。从资金运用即投资过程分析，“财投计画”是政府通过把不同渠道筹措的公共性有偿使用的资金作为原始资金，按照国家的决策导向和政策目标，投向经济和社会发展各个领域的过程。图1说明了1999年“财投计画”的资金运作体系。按照资金流程，可以将“财投计画”划分为入口、中介、出口三大系统。“入口系统”是邮政储蓄、年金资金、简易生命保险等“财投计画”的资金来源，这些资金均属有偿使用，需要定期偿还。“出口系统”则是运用财投资金的各个对象机构（以下简称“财投机构”），这些财投机构大致可分为：国家特别会计、地方公共团体、公库、公团等财投机构5。“中介系统”是原大藏省的“资金运用部”，它像一个巨大的过滤器，将不同渠道、不同性质和不同风险的资金来源集中起来，并过滤到财投体系的出口。作为连接“入口”和“出口”的中介，资金运用部需要定期支付“入口”处资金来源的借款本金和利息，并收取“出口”处各个财投机构的贷款本息作为补偿。在资金运用即投资上，“资金运用部”负责制定每年的投资运用计划，并且由议会进行批准，其基本出发点在于为实现经济社会发展的公共目标领域融资，以弥补市场的失灵和社会资本的不足。财投资金主要以购买债券和直接贷款两种形式分配给各个财投机构，用于公共基础设施、产业、社会福利等领域社会公共项目的建设。1.3.2年金积立金运用体制从历史上看，年金积立金一直是“财投计画”的重要资金来源，厚生年金建立伊始，年金余额储备就纳入了“财投计画”。1951颁布的《资金运用部法》以法律形式规定了年金积立金预托给资金运用部的义务。20世纪60年代至70年代随着年金制度的成长，年金积立金占“财投计画”资金来源的比例不断上升。到了80年代，来自简易生命保险的资金有所增加，年金积立金比重开始下降，但它依然是“财投计画”的重要资金来源，始终保持在整个财投资金来源的1/4左右。从年金积立金到资金运用部的具体过程是：首先，年金对象根据社会保险事务所的纳入通知书，向日本银行的代理行或局缴纳保险金，然后作为保费收入记入福利年金特别会计，在此与保险支出轧平，差额作为积累金预托给资金运用部6。资金运用部再根据每年批准的“财投计画”将年金资金与邮政储蓄资金一起分配给各个财投机构。在年金积立金运用过程中，还有一部分较为特殊的部分，称为“还原融资计划”。每年度资金运用部都要对“财投计画”的原始资金进行统一调配，从运营资金中拨出一部分来直接用在养老参保者身上。换言之，也就是注入“财投计画”的年金积立金有一部分又要返回到养老保险方面来，目的是把钱还原给参保者，提高参保者的福利，这种返还回流的资金被称之为“还原融资”。还原融资项目运营的绝大部分要通过“年金福祉事业团”(ThePensionWelfarePublicCorporation)来实施。年金福祉事业团作为一个财投机构，以特殊法人的身份于1961年由政府全额出资建立，其上级主管部门是厚生省（年金局资金管理课·运用指导课）。年金福祉事业团在近40年的历史中，所开展的业务大部分是针对住宅、医院、大规模保养基地、度假村等社会福利设施项目的低利投融资活动。为了提高投资收益，从1986年开始，年金福祉事业团开始