成品油税费改革14年历程回顾

ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨成品油税费改革14年历程回顾当前，包括资源税、环境税等在内的六大税制改革被提上了议事日程，中国税制改革步入关键期。作为我国改革开放以来首个重大的资源类产品改革，成品油税费改革自2009年实施以来，无论从政策功能的实现，还是从各方利益群体的再平衡，都取得了多重成效和经验。它所创造的价税费综合联动模式，对下一步环境税、ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨资源税、房地产税进行价税费改革提供了镜鉴。十八大之后，进一步深化改革已成社会共识，正因为此，《财经国家周刊》联合新华社其他业务部门共同组成调研小组，对成品油税费改革这一改革样本进行了一次全方位的调查与解剖。任何改革都是利益格局的重构，成品油税费改革从酝酿到实施，前后历经十多年，改革涉及中央与地方、各地方政府、中央多个部委、政府与企业、政府与个人之间的ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨多元利益平衡，同时也涉及每一个消费者的利益。这一改革从酝酿到形成决策共识，从部委统筹协调到配套实施机制，对下一步的税制改革推进无疑具有重要的示范与样本意义。朱镕基总理“治乱”中国的税燃油费改革发端于1998年，改革最初圈定的突破口，便是将与公路使用行为有关的政府收费改为收税。当时的基本思路，是以开征燃油税的办法，替代交通维护ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨和建设系列的公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费。这一与公路使用行为有关的税费改革，也一度被称作“燃油税费改革”。到1998年底，全国性及中央部门行政事业收费共300多项，地方收费，最多的省有470多项，最少的省也有50多项。ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨当时中国公路领域收费项目繁多，实为各级政府的非规范性收入，其最大的一项费用就是养路费。而公路建设和管理资金就是依赖收费、罚款、贷款等方式筹集，弱化了公路建设的公益性。1998年，时任国务院总理朱镕基在当选后的第一次记者见面会上，曾把当时的政府收入格局概括为“费大于税”，形容当时各级政府“乱收费”造成了百姓“不堪重负、民怨沸腾”。在这样的背景下，从公路税费改革切下ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨改革的第一刀，成为朱镕基总理当时的选择。中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇在接受《财经国家周刊》记者采访时回忆说，正是由于当时的公路收费，多系政府部门自立规章的产物，并作为自收自支的财源，直接装入其“小金库”。在那样一种情形下，收费常与“乱”字相连。1998年1月1日，《中华人民共和国公路法》正式实施。该法案第四章第三十六条规定，“公路养路费用采取ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨征收燃油附加费的办法。”1999年10月31日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议，将这一条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”“这等于从法律上为燃油税的开征创造了条件。”中央财经大学税务研究院副院长刘桓教授回忆说。当年，刘桓曾亲自参与了燃油税开征方案的调研和设计制定。ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨万事俱备，燃油税当年的开征似乎已成定局。然而，就在人们期待中央政府的“临门一脚”时，意外发生了。差一票，等十年最终，燃油税费改革方案在提交人大常委会审议时，以一票之差没能通过。事后，时任新华社香港分社社长的人大常委姜恩柱，见到当时的财政部长项怀诚连声道歉：“老弟，真是对不起了!平时我也不请假，正好那天就请假了。我要在，肯定ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨会投你的赞成票。”花絮背后，其实是诸多利益的纠缠。如何妥善解决公交、农、渔等行业的特殊性问题，便是其中之一。比如农民从事农业生产时，也要用这些燃油来抽水浇灌，农业机械耕作、粮食加工等等，由于这些油并没有在国道、省道、县乡道上运输，此前并没有征收养路费。而如果全国统一费改税，农业使用燃油，在购买时必定要交这部分税收，这就增加了农民负担。如何对其进ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨行补贴?需要周密的方案设计。燃油税该替代哪些地方收费项目?改革方案设计过程中，方案制定者曾一度提出，要以海南经验为基础，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等诸多交通费用全部纳入其中。然而，这一方案遇到的阻力是惊人的。一方面，这意味着有大量的交通收费将转换成税收，并进入国库，而此前，这些收费主要由交通部门来征收和使用;另一方面，这ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨意味着大量收取养路费、过路过桥费人员的身份转换问题。据国税总局一位负责人回忆，国税总局当年也曾同意接收这批收费人员，根据人事部门的统计约12万人。然而，当准备接收的时候，这个数字一下子变成了27万人。而当时的地税局总人数也不过30万，吃不消。同时，养路费转为燃油税，还涉及到中央地方的利益分配。“公路交通收费，一直都主要归属地方政府。然而，ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨燃油税一旦开征，中央地方如何分配?燃油税的优势是可以流动，但中国地方经济发展的显著差距就决定了，燃油税本身可能会造成各地税收的偏斜和向东部集中，这里面又存在一个利益分配问题。”财政部财政科学研究所一位负责人如此分析。国际油价使燃油税改革又一再错失时间之窗。2001年以前的数年，国际油价一直在25美元/桶左右徘徊。那时候一个比较成形的开征方案是，采取定额征收ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨的办法，每升征收1-1.5元的燃油税，加上当时国内汽油2.6元/升左右的价格，油价基本达到3.5元-4.0元之间。而就在这一开征方案将出未出之际，国际油价开始了上涨。2001年中，国际油价一度达到28-30美元/桶，增幅达12%-20%。在那个低油价时代，这成了一个高位的价格了。“目前问题是油价太高，因此原定下半年实行，但现在看来要推迟。汽油收那么高价钱，但是到时候人家还是ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨设关卡、要收费，怎么办?”当时的一位政府决策者表达了这样的忧虑。国务院决定分步实施改革方案，从2001年1月1日起，先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费;第二步，根据国际市场原油价格变动情况，择机出台燃油税，取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费。此后的8年，国际油价不断飙升，最高达到2008年上半年的140多美元/桶。而国内汽油价格，不仅再没回到预ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨期价位，反而持续攀升，从2.6元/升一直攀爬到2008年改革前的6.2元/升，增幅超过130%。无奈之下，“择机开征”成为政府官员每年关于燃油税几乎千篇一律的表达。税费改革的突破口，也因此转到了农村税费改革上。这一等，就是10年。终于抓住了“时间窗口”这10年间，改变的不只是油价。ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨“10年走下来，无论税费本身，还是整个经济社会环境，都发生了极大的变化。这些变化，使得燃油税费改革面临的问题更加复杂化了。”高培勇说。高培勇分析指出，一方面，随着以农村税费改革为代表的各项税费改革的深入，税费改革同政府收入行为及其机制挂起钩来，从而被赋予了规范政府收入行为及其机制的意义。另一方面，随着针对开征燃油税问题而展开的广泛调ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨研，特别是围绕燃油税内涵与外延而在国际范围内进行的多方求证，两类不同性质的燃油税逐渐进入人们视野：作为一般性收入、可统筹安排于各项政府支出的燃油税;作为专项收入、须专款专用于公路的维修或建设支出的燃油税。两相比较，究竟要用怎样的燃油税取代既有各种收费?當前，包括資源稅、環境稅等在內的六大稅制改革被提上瞭議事日程，中國稅制改革步入關鍵期。作為我國改革開放以來首個重大的資源類產品改革，ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨成品油稅費改革自2009年實施以來，無論從政策功能的實現，還是從各方利益群體的再平衡，都取得瞭多重成效和經驗。它所創造的價稅費綜合聯動模式，對下一步環境稅、資源稅、房地產稅進行價稅費改革提供瞭鏡鑒。十八大之後，進一步深化改革已成社會共識，正因為此，《財經國傢周刊》聯合新華社其他業務部門共同組成調研小組，對成品油稅費改革這一改革樣本進行瞭一次全方位的調查與解剖。ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨任何改革都是利益格局的重構，成品油稅費改革從醞釀到實施，前後歷經十多年，改革涉及中央與地方、各地方政府、中央多個部委、政府與企業、政府與個人之間的多元利益平衡，同時也涉及每一個消費者的利益。這一改革從醞釀到形成決策共識，從部委統籌協調到配套實施機制，對下一步的稅制改革推進無疑具有重要的示范與樣本意義。朱鎔基總理“治亂”ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨中國的稅燃油費改革發端於1998年，改革最初圈定的突破口，便是將與公路使用行為有關的政府收費改為收稅。當時的基本思路，是以開征燃油稅的辦法，替代交通維護和建設系列的公路養路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費以及地方用於公路、水路、城市道路維護和建設方面的部分收費。這一與公路使用行為有關的稅費改革，也一度被稱作“燃油稅費改革”。ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨到1998年底，全國性及中央部門行政事業收費共300多項，地方收費，最多的省有470多項，最少的省也有50多項。當時中國公路領域收費項目繁多，實為各級政府的非規范性收入，其最大的一項費用就是養路費。而公路建設和管理資金就是依賴收費、罰款、貸款等方式籌集，弱化瞭公路建設的公益性。1998年，時任國務院總理朱鎔基在當選後的第一次記ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨者見面會上，曾把當時的政府收入格局概括為“費大於稅”，形容當時各級政府“亂收費”造成瞭百姓“不堪重負、民怨沸騰”。在這樣的背景下，從公路稅費改革切下改革的第一刀，成為朱鎔基總理當時的選擇。中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇在接受《財經國傢周刊》記者采訪時回憶說，正是由於當時的公路收費，多系政府部門自立規章的產物，並作為自收自支的財源，直接裝入其“小金庫”。在那樣一種情形下，收ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨費常與“亂”字相連。1998年1月1日，《中華人民共和國公路法》正式實施。該法案第四章第三十六條規定，“公路養路費用采取征收燃油附加費的辦法。”1999年10月31日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議，將這一條修改為“國傢采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。依法征稅籌集的公路養護資金，必須專項用於公路的養護和改建。”ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨“這等於從法律上為燃油稅的開征創造瞭條件。”中央財經大學稅務研究院副院長劉桓教授回憶說。當年，劉桓曾親自參與瞭燃油稅開征方案的調研和設計制定。萬事俱備，燃油稅當年的開征似乎已成定局。然而，就在人們期待中央政府的“臨門一腳”時，意外發生瞭。差一票，等十年最終，燃油稅費改革方案在提交人大常委會審議時，以一票之差沒能通過。ＤＤ丨ＨＴＴＰ：／／ＱＸＷ．ＨＱＭＤ．ＧＯＶ．ＣＮ丨全讯网丨事後，時任新華社香港分社社長的人大常委薑恩柱，見到當時的財政部長項懷誠連聲道歉：“老弟，真是對不起瞭!平時我也不請假，正好那天就請假瞭。我要在，肯定會投你的贊成票。”花絮背後，其實是諸多