浅析纳税评估

1纳税评估实践中的问题与思考陈力蔡天玖（重庆市永川区国家税务局）摘要纳税评估作为一项国际通行的管理制度，我国近年来引入税收管理中，各地不同程度地相继开展了纳税评估工作，取得了较好的效果和经验。本文试图对永川区国家税务局推行纳税评估工作的实践及存在的问题进行初步分析，提出进一步加强和规范纳税评估，实现对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，为加强税源管理增添措施。关键词纳税评估纳税申报税源管理税收收入税源管理1纳税评估初步实践纳税评估是税务机关运用数据信息比对分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步税收征管措施的管理行为，是税务机关在申报征收与税务稽查之间实施的一项管理措施。税务机关通过获取的税收征收管相关信息，设置一定预警指标，对纳税人纳税情况的真实性、准确性、合法性进行综合评定，及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中的偏差，实现对纳税人税源整体、实时监控，促进纳税人提高纳税遵从度。国家税务总局在总结全国各地开展纳税评估经验的基础上，印发了《纳税评估管理办法（试行）》（以下简称纳税评估管理办法），规范了纳税评估程序、纳税评估方法、纳税评估指标、纳税评估管理。各级税务机关特别是基层税务机关，根据税收征管科学化、精细化、信息化、专业化管理要求，将纳税评估作为税源管理的主要措施之一，结合本地实际开发纳税评估应用软件，科学地筛选评估对象，有针对性开展纳税评估，并取得了显著效果。永川区国家税务局2005年下半年正式启动了纳税评估工作，并根据纳税评估管理办法，制定了《永川市国家税务局纳税评估管理办法》，当年通过人工选定，对汽车、摩托车、成品油等行业开展纳税评估，当年评估补税500余万元，取得了初步效果。2006年初，为减少人工选定评估对象主观因素的影响，在借鉴北碚区国家税务局纳税评估软件的基础上，自主开发了本局纳税评估软件——永川市国家税务局税源管理系统（以下简称税源管理系统），实现计算机自动选定评估对象。税源管理系统设置“参数设置”、“评估预警”、“纳税评估”、“评估处理”、“评估查询”、“处理查询”等功能模块，并对各功能模块授权不同的部门和岗位操作。“参数设置”模块设定税负异动率、税负变动率、收入变动率1、收入变动率2、应纳税款遵从度（煤炭）等预警指标参数，由税政部门根据税收征管情况进行维护和调整；“纳税评估”模块由税收管理员根据系统预警情况和提示，打印下达评估通知书或者约谈通知书；“评估处理”模块由税收管理员根据开展的评估情况，在系统中产生评估报告或者移交稽查建议，所长对评估报告进行考核评定。“评估查询”和“处理查询”模块赋予全局所有工作人员，对评定及处理情况进行查询，全面了解纳税评2估处理结果。永川区国家税务局实行按季预警一次，税收管理员对预警提示项目进行疑点分析后，通知纳税人相关人员进行约谈，对约谈不能消除疑点问题的，有针对性地实施评估。通过近一年的试点、探索，逐步进入了实质阶段,并取得了显著效果，2006年全局纳税评估补税1000余万元。其中，中山税务所11月对税源管理系统预警出的异常企业开展了重点纳税评估，当月共评估补税307万元，并从中找出了管理中存在的不足，实现了堵漏增收。永川区国家税务局不断深化纳税评估，进一步加强了税源管理，提高纳税人的税收遵从度和税务机关税收管理水平，税收收入迈上新的台阶，2007年组织税收收入42113万元，比上年同期增长19.63%，比2004年增长106.70%，实现三年翻一番的目标。2纳税评估实践中存在的问题2.1对纳税评估认识不足由于纳税评估在《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等涉税法律、法规没有明确的定性，只是在纳税评估管理办法中进行了界定，因此纳税评估在税收征管中处于何种地位尚未得到社会各界和广大纳税人的认可。目前，基本上是对增值税一般纳税人进行纳税评估，且只有部分税收管理员从事纳税评估工作，由于其他税收管理员对纳税评估没有实际的体验，对纳税评估工作还缺乏足够的认识。2.2纳税评估与税务稽查关系处理不当根据纳税评估管理办法对纳税评估的界定，纳税评估是税务机关对纳税人有关纳税申报情况的完整性、真实性和准确性进行审核、分析和评定，将纳税评估字义内涵界定为——对有关资料逻辑审核，但真正要实施纳税评估必须到户核实或者检查，形成了纳税评估与纳税检查职责的错位，用检查方式发现的问题，倒过来用纳税评估的方式进行处理，减少了税收执法刚性；同时在纳税评估中，不可避免地要使用一些税务检查专用的手段进行评估，如调取账证、实物盘点、收集相关资料等，实际上是税务检查代替纳税评估，因此，纳税人普遍认为纳税评估也是税务检查。2.3纳税评估指标过多且不规范纳税评估管理办法规定，纳税评估指标涉及通用指标及分税种指标几十个，要按照这些指标进行预警或者建立评估模型，涉及大量的原始数据积累才能完成。此外分行业设定预警指标，没有考虑纳税人生产规模、生产工艺、生产结构等因素，从而导致评估指标过多且原始数据资料不真实、不准确、不完整、缺乏科学性，预警户数较多，增加税收管理工作量，多数税收管理员为完成纳税评估任务，只对数据资料进行评估分析，没有按照纳税评估规定的程序实施，缺乏必要的深度，久而久之，存在厌倦心理。2.4人员素质参差不齐，不适应纳税评估工作纳税评估涉及税收、会计、统计等多个部门专业知识，要有的放矢在开展纳税评估，评估人员必须具备相应的专业知识。当前，从承担纳税评估的基层税务机关，特别是税源管理部门的税收管理员，大多数3没有具备这些方面知识，对如何开展工作无所是从，就存在的表面现象进行分析，无法找到更深层次的原因。3提高纳税评估效果的思考3.1提高对纳税评估重要性的认识，积极稳妥地推进纳税评估工作从纳税评估管理办法对纳税评估的界定可以看出，纳税评估是一种事后管理工作，对纳税人的纳税申报、生产经营、财务核算情况及其他信息进行搜集、审核、评定、查证后，搜集税务检查线索，为实施有针对性的税务检查做好准备，通过检查发现管理中存在的问题，为进一步加强税收管理提供方向。3.1.1开展纳税评估有利于提高税源管理水平。税收征管质量的高低，取得于税务机关对税源管理能力的强弱，而税源管理手段是否先进、科学，管理措施是否到位有效，又直接影响税收征管的效率。在税源管理过程中，通过一系列评估指标的设置，可以了解和掌握纳税人的生产经营和财务核算情况与评估指标的差异，能够及时发现纳税人纳税申报中的错误和偏差，帮助纳税人提高纳税申报质量；通过约谈、举证等方式，能够有针对性地解决纳税人对涉税问题理解偏差而产生的问题，并将其处理在萌芽阶段，不断提高纳税人的纳税遵从度。3.1.2开展纳税评估有利于落实税收管理员制度。税收管理员制度是在总结过去税收专管员制度经验的形成的，它是基层税务机关和税源管理部门负责分片管理的税务机关工作人员，将管户与管事结合起来，能有效地解决“疏于管理、淡化责任”的问题。当前，各类纳税人迅速增加，单纯靠税务稽查方式，无法全面掌握纳税人的真实情况，开展纳税评估，通过指标分析、举证约谈，发现并纠正纳税人申报中存在的问题，找准税收管理主攻方向，并进一步提出税收管理措施，巩固管理基础。3.1.3开展纳税评估有利于提高税务稽查的针对性。纳税评估是对纳税人的申报情况进行评价，它也是实施税务稽查的基础环节，是构建依法、统一、协调税务稽查体系的重要内容之一，其评估工作直接影响税务稽查的效果。通过评估分析，发现疑点，直接为稽查提供案源，可减少稽查选案的随意性和盲目性，做到稽查目标明确，重点突出。同时，有利于稽查内部的专业化分工，加强稽查的相互制约、相互监督的作用，充分发挥稽查在规范纳税、加强管理中重要作用。同时，国家税务总局在试行纳税评估并取得效果的基础上，修改并完善纳税评估管理办法，并以总局局长令的形式发布，提高纳税评估工作的法律地位，也使实施纳税评估具有法律依据。3.1.4开展纳税评估工作有利于构建和谐征纳税关系。在当前法制环境下，公民纳税意识普遍不高，通过开展纳税评估，可以有效、及时地对纳税申报偏差或者税收违法进行纠正，提高依法纳税的自觉性。同时评估约谈举证方式让当事人说明情况，税收管理员通过宣传税法，对照税收政策指标其存在的问题，让纳税人自行处理，达到宣传税法、服务纳税人，优化纳税环境的目的。3.2正确处理纳税评估与税务稽查关系，建立纳税评估、税务稽查良性互动机制4纳税评估是对纳税人的纳税申报情况进行审核分析，是税收管理环节中一道工序，其目的是审核纳税申报的准确性和真实性，对审核分析出的疑点问题通过举证、约谈，由纳税人自行纠正，并依照税收法规、法规的规定履行纳税义务。而税务稽查则是对纳税人、扣缴义务人履行纳税和扣缴义务的情况进行检查和处理的全部活动，其目的是依法查处税收违法行为，维护税收征管秩序。纳税评估和税务稽查是税收征管过程中的不同环节，两者既有联系，又有区别。要正确处理纳税评估与税务稽查的关系，通过纳税评估处理，发现纳税申报存在的问题，无法通过举证、约谈消除疑点的，移交税务稽查进行调查处理，为税务稽查提供案源。税务稽查对纳税人的违法行为进行检查处理，及时揭示纳税人实施违法行为的方法、手段，为纳税评估提供有效的方法。通过纳税评估和税务稽查良性互动，进一步研究税收政策、提出改进和完善管理措施，形成以纳税评估用于税源管理和税款征收，并为税务稽查提供案源，税务稽查又促进纳税评估、促进税收政策、改进税收征管工作的机制，提高税收征管的整体效能。3.3加强税收数据应用分析，确定科学、简便、实用的纳税评估指标，开发本地适用的纳税评估应用软件。纳税评估管理办法规定了纳税评估通用指标五类4个、纳税评估分税种指标（增值税、企业所得税）几十个，这些指标涵义又涉及经济学和统计学知识，大多税务人员根本不知道其涵义，就更谈不上运用到纳税评估中。加之纳税评估需要借助于现代化的计算机网络支持。目前综合征管软件、金税工程系统的运行，虽为纳税评估提供了有利的平台，但只为纳税评估提供了纳税人相关信息数据，不能分析出纳税人申报的疑点和选定纳税评估对象。税务机关要结合本地税源分布、行业特点、生产规模、生产结构、投入产出比、GDP总量、地区税负等开发纳税评估应用软件，建立纳税评估管理平台。通过点、线、面税收分析，重点是收入规模、税收负担和弹性分析，预测税收宏观税负水平及变化趋势、税收增长弹性的基本特征，提供本地适用评估指标，设定预警参数，运用计算机网络技术，从众多纳税人的海量信息中分析出疑点问题和异常情况，选定评估对象、提出评估内容、指明评估方向，提高纳税评估的针对性和实效性，提高纳税评估质量和效率。3.4全面收集、更新数据，适用生产经营情况变化。要注重日常工作的信息收集，使税收征管信息和纳税人生产经营信息的搜集整理“日常化”，及时充分掌握有价值的涉税资料；同时，加强各经济职能部门的协调，扩大信息数据的覆盖面和提高基础信息数据的质量，实现对纳税人具体经济行为的连续、系统、全面分析和监控。3.5加强纳税评估队伍建设，建立一支懂税法、会评估的纳税评估组织体系。要有效地开展纳税评估，必须具备政治素质高、业务技能好的税务人员队伍。3.5.1针对当前的征管情况和人员素质，要加强评估人员培训，对纳税评估涉及的税收业务、财务会计、经济统计、计算机知识等内容进行系统、全面培训学习，切实提高培训质量和效果；同时加强纳税评估经验交流，培养一批胜任纳税评估工作的行家理手和富有战斗力的纳税评估队伍。3.5.2建立激励惩戒机制，加大干部考核力度，科学合理设置考核指标，将纳税评估责任落实到人、5到岗，对完不成纳税评估任务的予以一定惩戒，对纳税评估干出工作实绩的人员，予以一定奖励，在税务人员中形成立足岗位、奋发向上的良好局面。3.5.3建立专门纳税评估机构和人员，为纳税评估工作开展提供保障。基层税务机关可设置专门纳税评估机构，负责本系统的税收分析、指标设置、工作布置、组织协调、日常管理、考核评价，保证纳税评估工作有条不紊地开展。有条件的税源管理部门可设置专门纳税评估人员，负责本部门所辖