第五章购买支出：公共投资

第五章购买支出：公共投资第一节公共投资概述第二节基础产业投资第三节农业投资2008年国家四万亿投资计划背景：金融危机下，中国政府为了抗危机，保增长。制定与颁布：2008年11月5日，国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议决定实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加有力的扩大国内需求措施，并在11月9日星期日晚间对外公布。外界普遍将之视为“中国政府迄今为应对全球经济危机所作出的最大动作”。十项措施：一是加快建设保障性安居工程。二是加快农村基础设施建设。三是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。四是加快医疗卫生、文化教育事业发展。五是加强生态环境建设。六是加快自主创新和结构调整。支持高技术产业化建设和产业技术进步，支持服务业发展。七是加快地震灾区灾后重建各项工作。八是提高城乡居民收入。九是在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元。十是加大金融对经济增长的支持力度。初步匡算，实施上述工程建设，到2010年底约需投资4万亿元。其中4万亿投资分布情况如下：·保障性安居工程：2800亿元；·农村民生工程和农村基础设施：3700亿元；·铁路、公路、机场、城乡电网：18000亿元；·医疗卫生、文化教育事业：400亿元；·生态环境：3500亿元；·自主创新结构调整：1600亿元；·灾后的恢复重建、重灾区：10000亿元。中国政府推出“四万亿”投资的经济刺激计划，“四万亿”经济刺激预计每年拉动经济增长约1个百分点，其中近一半资金投向交通基础设施和城乡电网建设，这不仅可以使中国加快摆脱全球金融危机所带来的负面作用，还可以扩大内需，刺激中国经济的发展和消费的增长。第一节公共投资概述一、公共投资与私人投资二、公共投资的范围三、公共投资的资金来源与投资方式四、公共投资体制一、公共投资与私人投资（一）公共投资的含义公共投资指政府为购置满足公共需求所必需的资产而花费的财政支出。（二）公共投资与私人投资的区别1.投资主体不同2.投资目的不同3.投资客体不同二、公共投资的范围（一）确定公共投资范围的原则既要弥补市场缺陷，又不能取代市场在资源配置中的作用。（二）公共投资范围的变化趋势公共商品领域—基础设施—重点产业（三）决定公共投资范围的因素1.经济体制2.经济发展水平（四）确定公共投资范围的根本标准是否有利于提高宏观效率，促进社会公平（五）公共投资的主要领域公共投资主要安排在基础产业部门、农业部门、新兴产业以及国家战略物资储备等领域。三、公共投资的资金来源与投资方式（一）资金来源1.财政无偿拨付2.社会招标与财政补贴相结合3.私人投资（二）投资方式1.政府直接投资2.政府间接投资3.BOT（Build—Operate—Transfer）投资方式基本含义是政府将一些拟建的基础设施建设项目通过招商转让给某一财团或公司，由其组建一个项目经营公司进行投资和经营，在双方协定的一定时期内，该项目公司通过经营该项目偿还债务，收回投资，协议期满，项目产权无偿转让给政府。四、公共投资体制公共投资体制是公共投资管理制度的总称。公共投资体制的构成要素：（一）公共投资项目决策体制主要解决公共投资项目如何决策的问题，这包括决策主体、决策程序和决策规则。（二）公共投资项目建设体制主要解决公共投资项目如何建设的问题。（三）公共投资项目运营体制主要解决公共投资项目运营管理问题。（四）公共投资项目后评价体制主要解决公共投资项目支出后效益评价问题。体制与绩效：一方面，合理的投资管理体制有利于投资效率的提高；另一方面，公共投资绩效的好坏，也是检验公共投资体制合理与否的根本标准。第二节基础产业投资一、基础产业的界定二、政府投资的条件三、投资、经营方式一、基础产业的界定（一）含义指社会经济活动所依赖的基础设施与基础工业。1.基础设施：各类交通、水利、通讯及城市公用事业设施等。2.基础工业：主要指能源工业和基本原材料工业。（二）特点1.基础性基础设施是国民经济和社会发展的共同条件，基础工业的产品是其他生产部门所必需的投入品。2.自然垄断性生产规模越大，生产越集中，产品的成本就越低，只有实行政府垄断才符合生产效率。3.混合商品属性具备排他性和一定程度的非竞争性。二、政府投资的条件（一）必要条件—市场失败1.私人部门不愿、不能提供，导致已有的供给不能满足公众的需求2.私人投资导致基础产业资源配置效率低（二）充分条件1.效率与公平2.政府预算约束三、投资、经营方式（一）直接投资、无偿提供：普遍受益、非竞争性的项目（二）直接投资、非商业性经营：普遍受益、竞争性的项目（三）间接投资、商业经营：部分受益、竞争性的项目第三节农业投资一、农业的地位和特点二、稳定发展农业的政策措施三、农业投资的重点一、农业的地位和特点（一）农业的基础地位1.农业是国民经济的基础产业（1）农业为人类提供了最基本的生存资料；（2）农业为工业提供了最重要、最基本的原材料；（3）农业又是工业产品的主要市场之一。2.农业发展是工业化、城市化和现代化的前提和基础（1）农业发展是工业化的前提和基础（2）工业化又是城市化和现代化的前提和内容3.农业稳定是经济和社会持续稳定发展的重要因素。工业反哺农业的提出及争论胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上首次提出：“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”在随后召开的中央经济工作会议上，总书记又作了进一步阐述：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”这就是著名的“两个趋向”的重要论断。2005年中央一号文件指出：“要适应我国工业化发展阶段和政策趋向的变化，按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，切实把农业和农村经济发展放到国民经济全局中统筹安排。”一些媒体认为它标志着中国“反哺”时代的到来和“农业新政”的开始。20世纪90年代初，我国工农业产值之比已经由过去工业30%、农业70%，转变为工业70%、农业20%多，工业已经比较强大，并形成了完整独立的发展体系，但是农业依然处于以手工操作为主的传统农业阶段，农民负担沉重，农民实际纯收入增长减缓（1992年5.9%，1993年3.2%），生产积极性遭受挫折。在这种背景下，加之我国一直依靠政府强制转移大量农业剩余来促进工业发展的历史事实，国内一些学者开始提出“从农业哺育工业到工业反哺农业阶段转变的条件已初步成熟”、“要从依靠农业原始积累发展工业转变为工业反哺农业”等观点。随后，工业反哺农业成为一些学者持久的呼声。部分学者以呼声日益高涨的“工业反哺农业说”和国家统筹城乡经济发展的指导思想遥相呼应，认为工业反哺农业正当其时，其主要理由是，工业反哺农业既是经济发达国家工业化过程中的必然阶段，也是对我国长期实行工农业剪刀差的一种道义的矫正。有的学者认为，“增加政府对农业的补贴只不过是一种理性回归和良心恢复而已，根本谈不上反哺”。有的观点则是：我国国内生总值在2002年就达到了10.2万亿元人民币，人均超过1000美元，根据国际经验，这是工业反哺农业、城乡共同发展的起点。60年前的美国、40年前的日本都曾站在这一起点上，完成了国家经济的腾飞。还有观点认为：保持和适当扩大对农业的补贴力度是出于保护我国农业竞争力、缩小城乡差距、统筹城乡发展，以及全面实现小康社会的需要。近年来，我国学者对于是否应该对农业实行补贴、我国是否已达到工业反哺农业阶段等问题存在不同的看法。而以林毅夫教授为代表的另一派观点则认为，中国还没有达到工业反哺农业阶段，而且增加农业补贴对促进农民增收的意义不大，甚至可能造成农产品严重剩余和农民对农业补贴的高度依赖。仲大军也指出：在一些发达国家，一旦其工业化达到一定程度，工业利润往往会反哺农业，但就目前我国的情形看，工业化还处在一个大肆掠夺农业资源的过程。工业反哺农业的时代还远未到来。孟雷也撰文指出，工业（包括城市）反哺农业（包括农村）的阶段实际还未达到，因为工业化和城市化本身的现状还是疲软的而且薄弱的，不仅无力反哺农业，而且还有着对剪刀差的现实需求；并认为“减负”永远是最正确的提法和做法，直到走到实际已可以看作是“反哺”的程度。不过，不主张“反哺农业”说法的，并不意味着不注重解决“三农”问题，而是通过取消农业税费、满足农村义务教育、加强农业科研支持、建立统一农产品市场和促进农村剩余劳动力转移等手段和方式来进行。在胡总书记提出了“两个趋向”的重要论断和2005年中央一号文件明确体现这一要求的前提下，落实工业反哺农业、城市支持农村的政策必将为我国“三农”的发展迎来一个新的局面。尽管不同学者对我国进行工业反哺农业的历史条件是否完备以及具体的反哺措施存在着争论，但是他们有一个共同之处，就是承认农业部门发展因本身存在的脆弱性和基础性需要政府的扶持。（二）农业的特殊性1.农业面临双重风险（1）市场风险（2）自然风险2.农产品供给弹性大于需求弹性，价格和产量波动大3.农业比较利益低二、稳定发展农业的政策措施（一）稳定农产品价格稳定价格有两种方式：1.价格管制2.价格平准（二）降低农业生产成本和农民负担1.对农业生产资料实行价格补贴2.对农业项目实行财政贴息3.对农业实行税收优惠4.减轻农民税外负担5.对种粮农民实行直接补贴（三）改善农业生产条件1.加强农业基础设施建设2.增加农业科技投入，提高农业科技含量3.实现农业的规模化、集约化、产业化经营三、农业投资的重点（一）改善农业生产条件的投资“十一五”时期我国农田水利基本建设将抓好四项基本工作：1.搞好规划把规划作为开展农田水利基本建设和安排国家补助投资的前提条件和重要依据2.建立稳定的投入保障机制根据农田水利基本建设的性质和我国的国情，解决农田水利基本建设的投入问题，应当而且必须采取政府投入与市场机制相结合的方式，建立以政府为主导、农户自愿投入为基础、其他经济组织参与的多元化投入机制。简单地说，就是通过政府投入，引导、带动受益农户和其他经济组织投入农田水利基本建设。3.探索新的组织方式2000年中央决定取消统一规定的“两工”，村内集体生产公益事业所需劳务实行“一事一议”。水利部门一定要转变观念，积极探索和不断完善新的组织方式，用民主管理替代行政命令。要充分尊重农民的市场主体地位，尊重农民的物质利益和民主权利，转变组织方式。农民自己能够兴办的工程，政府要放手让农民去做，实行“民办公助”；需要政府组织、农民参与的工程，也要与农民协商，征得他们的同意，变“要我干”为“我要干”，彻底改变过去“一平二调”、行政命令等强制性做法。各地可将“一事一议”的范围由仅限于村内工程扩大到跨村的斗渠、小型水库、圩垸等农田水利水土保持工程。4、深化工程管理体制与运行机制改革我国农田水利工程管理体制和运行机制在许多方面已经或正在进行改革，但总的来说还很不够。需要结合当地实际，提出可行或完善已有的改革方案。从全国来看，要积极推进小型农田水利设施产权制度改革，全面推进水利工程管理单位体制改革，大力推进水价改革，加快推进用水户参与管理，稳步推进乡镇水利站改革。二、农业科研和科技推广投资为了提高农产品的产量和质量，增强其市场竞争能力，真正发挥其在国民经济中的基础性作用，必须转变农业经济的增长方式，即由传统粗放型经营向现代集约化经营转变。实现农业经济增长方式的转变，主要是依靠科技进步和劳动者素质的提高，而这又离不开农业科研投入、农业科技推广和农业科研成果的转化。2002-2012年中央财政支持“三农”投入情况2013年,中央财政用于“三农”的支出合计13799亿元，比上年增长11.4%。根据预算报告，2013年中央财政安排农业生产支出5426.83亿元，对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出170