从管理到治理：新时代教育管理学发展面临的新选择

从管理到治理：新时代教育管理学发展面临的新选择在教育治理研究如火如荼的今天，如何看待和处理教育管理与教育治理（以下简称管理和治理）的关系问题，的确是教育管理学的发展不可回避和亟待明确的问题，也是我们教育管理研究者义不容辞的责任。一、新时代教育管理学发展为何面临从管理到治理的选择（一）以教育治理研究代替以往的教育管理研究如果以美国学者沙默尔·霍尔（SamuelHall）分别于1829年和1832年出版的两本教育管理学方面的书为标志，西方研究教育管理问题已有两百年的历史。然而，自从美国学者詹姆斯·马奇（JamesMarch）和约翰·奥尔森（Johan）1976年开始研究大学治理问题以来，在西方研究教育管理问题的两百年中已有半个世纪研究教育治理问题的历史。如果将19世纪末20世纪初以翻译介绍外国教育管理方面的论著和将教育管理学科作为独立课程在师范学校开设作为中国独立形态的教育管理学的特征，中国研究教育管理有一百年多年的历史。然而，自从21世纪初中国开始研究教育治理问题以来，在中国百年研究教育管理问题中也有20年研究教育治理问题的时间。短短的几十年，在教育管理研究中出现了一个值得重视的现象：在以往相对独立的教育管理研究中出现了一种新的研究趋向——教育治理的研究，而且这一研究越来越火热，已经成为一个新的专门的研究领域。特别是在中国的教育治理研究中，从理论研究来看，教育治理研究几乎代替了教育管理研究，以往的教育管理研究、教育行政研究和学校管理研究几乎全部变成教育治理研究或学校治理研究。在实践中，以前提教育管理、教育行政和学校管理，现在提的基本上是教育治理和学校治理，似乎教育或学校教育中不存在教育管理问题，全都是教育治理或学校治理的问题。由此，如何面对教育治理研究取代了教育管理研究这一现象，就成了当前教育管理学发展中所必须引起重视和解决的一个新问题。（二）从教育治理与教育管理有别的角度研究教育治理当下不仅教育管理研究已被教育治理研究所代替，而且文献检索发现教育治理的研究基本上是从教育治理与教育管理不同的角度来研究什么是教育治理的。本研究对xx年以前教育治理的研究文献进行了梳理，发现学者们主要是从要素、形态、性质三个角度来阐发教育治理含义的。限于篇幅，以下从每个角度仅举若干观点来加以说明。从要素的角度来说明教育治理，有学者认为教育治理包括如下要素：一是政府实现职能的转变；二是政府、学校、市场、社会等多元管理主体；三是管理手段多样化；四是强调各主体之间的自愿、平等与合作；五是体现现代教育的内涵与特征；六是提倡学校自我管理、自我约束和自我发展。有学者认为教育治理理念不同于传统教育管理，它是各个要素之间的互动。教育治理既要维护国家整体利益又要维护受教育者的利益；强调政府同学校间建立契约精神；强调民众参与教育治理，教育治理过程就是教育民主化过程，在治理过程中，各方共同参与，通过对话、协商和讨论等形式达成共识。有学者认为教育治理是各主体间的互动，它是指政府、社会组织、市场、公民个人等主体，通过参与、对话、谈判、协商集体选择等行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任。有学者指出教育治理强调多元主体共同参与教育事业的发展与决策，在兼顾不同利益主体权利需求的过程中，实现民主化的管理。有学者认为教育治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”，其本质是处理政府、市场、学校和社会等多元主体的参与关系。有学者提出教育治理是指政府、学校、社会组织、驻区单位、公民个人等多元主体通过参与、对话、协商等行动，共同参与教育公共事务管理。另有学者指出无论是“多元共治”或“多中心治理”，还是“协商治理”或“公私合作”，这些描述教育治理的概念尽管称谓各异，但在本质内容上都是趋于一致的，即强调治理主体的多元化，它们与政府的单中心管理形成了鲜明对比。从形态的角度来理解教育治理，有学者认为教育治理是指国家机关为了实现教育发展目标，通过一定的机构设置和制度安排，协同各类社会组织、利益群体和公民个体，共同管理教育公共事务、推动教育发展的过程。有学者认为教育治理是通过一定规则和程序对教育中的利益各方进行调解的一种过程，应包括教育治理主体、教育治理内容以及教育治理方法。其中教育治理的主体是指参与治理的各方，包括政府、学校和社会。教育治理的内容主要是协调政府、学校、社会的关系，协调各级各类教育的关系，协调教育活动、教育体制、教育机制和教育观念的关系以及这四个范畴子要素之间的关系。教育治理的方法由程序性要素和策略性要素组成。有学者认为教育治理是通过一定规则和程序对教育中相互冲突、相互竞争的利益各方进行调解的一种过程。这种调解不以参与调解的任何一方为权威，而是参与调解的各方平等、合作、互动地处理教育的公共事务，以利于教育各方协调发展。有学者指出教育治理是对传统教育管理模式的扬弃，它是指多元化主体在一定的组织架构和制度框架安排下，共同参与教育公共事务，协同推进教育事业发展，实现教育由共治到善治目标的过程，突出特点是主体的多元化，核心在于协调各主体的利益关系，目的在于实现教育的善治。从性质的角度来阐释教育治理，有学者认为现代公共教育治理的实质就是强调多元利益主体对教育内部事务的共同治理。有学者认为教育治理的实质是对教育事务的合作管理、共同治理，这是教育治理“善”的价值目标实现的路径依赖。有学者认为教育治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”，其本质是处理政府、市场、学校和社会等多元主体的参与关系。有学者认为教育治理的核心是教育权利结构的调整，即“多中心治理”“简政放权”“技术治理”“依法治教”等命题可以被理解为一种延伸的组织工具性，本质上都是作为组织系统的政府在结构上的优化策略，调整教育权力（权利）、责任（义务）及其行使主体、呈现手段、活动依据和具体内容等。上述对教育治理虽然有三大方面的看法，每一方面又用不同的形式具体阐释了各自对教育治理的不同理解，但对每一类的观点进行分析后发现，这些对教育治理的不同看法基本上是从教育治理与教育管理有别的角度来对教育治理的含义进行阐明的，这种阐明又分两种情况：一是大多数观点认为教育治理与以往教育管理强调的严格管控是完全不同的，教育治理指的是平等协调、多元共治等；二是有少部分观点认为教育治理是教育管理的高级形态，它强调的是教育管理的一种“善治”状态。第一种对教育治理的普遍理解，显然与一般用行政学、企业管理学和组织行为学等理论建立起来的教育管理学的内容是不同的。简言之，当前我国的教育管理学中有阐述教育管理一般理论的教育管理学，有阐述宏观教育管理的教育行政学，有阐述微观教育管理的学校管理学。这三大教育管理学领域的主要内容一般是从管理的角度，阐述如何对教育与教学业务、人、财、物等事务，运用计划、组织、控制、协调、实施、督促、检查和总结等方式进行管理。以往的教育管理学虽然也有“如何协调”的内容，但这种协调是从管理出发，指如何通过协调做好管理。而教育治理研究中所说的协调，是指如何通过协调，达到多元治理和共享共治的目标。可见，虽然教育管理和教育治理中协调的方法和内容是基本相同的，但目的是不同的。第二种少数观点认为教育治理与教育管理并不是完全对立的，教育治理是教育管理的“善治”状态，然而以往单纯通过计划、组织、控制、协调、实施、督促、检查和总结等手段来对教育的事务进行管理是达不到“善治”状态的，只有在这些手段的基础上，加上多元共治的手段才能达到这种状态。这种认识很明显也与以往人们对教育管理的认识不同。教育管理领域出现的教育治理研究的这两种状况，不仅会对教育管理或教育治理的理论研究产生影响，而且会对教育管理学的学科建设和发展产生影响。教育管理学是教育管理理论和教育管理实践的反映，现在教育治理研究不仅在理论研究上比较盛行，在教育管理实践中也很热门。在教育管理中，教育治理也大行其道，出现了言和行必称教育治理的现象，教育管理中讲的或做的几乎全部是如何搞好教育治理或学校治理。教育管理学的理论范畴和理论逻辑与教育管理和教育治理的这些理论研究与实践息息相关，教育管理学的学科建设不可能面对这种变化而不闻不问。目前，教育学界还没有对教育管理和教育治理关系研究能够影响教育管理学发展的现实状况引起足够的重视，这是不利于新时代教育管理学科发展的。我们必须在教育管理学学科建设中正视教育管理研究和教育治理研究出现的这两种状况，并对教育管理学学科的影响作出积极的应对或选择，以推动新时代教育管理学学科继续健康、深入地向前发展。二、新时代教育管理学发展面临怎样的从管理到治理的选择正是因为在教育管理理论研究和教育管理实践中出现新的教育治理理论研究和新的教育治理实践的情况，教育管理就不是以往单纯的教育管理了，传统的教育管理学所研究的教育管理就不是纯粹的教育管理或全部都是教育管理，而要加上教育治理的内容了。这样，以往以教育管理为研究对象的教育管理学现在就不能以教育管理为研究对象，而代之以教育治理为研究对象，或以教育管理和教育治理为研究对象了。基于此，新时代教育管理学的发展就面临着两种选择：第一种选择是如何从以教育管理为研究对象转向以教育治理为研究对象；第二种选择是如何从以教育管理为研究对象转向以教育管理和教育治理为研究对象。以下先对这两种选择进行分析，然后谈谈本研究所做的选择。（一）从教育管理到教育治理的选择根据对教育治理研究现状的分析可以得出以下结论：大多数研究和实践认为教育治理与教育管理是不同的，教育管理强调的是如何管理，而教育治理强调的是平等协调、多元共治。在教育事务的处理中，平等协调、多元共治的手段比管理的手段优越，只有运用平等协调和多元共治的手段才能更好地达到处理教育事务的目的。这样，教育管理和教育治理在性质和内容上就成了两个不同的范畴。在理论上，以教育管理为题的研究就不可能研究教育治理的内容；以教育治理为题的研究就不可能研究教育管理的内容。换句话说，在教育管理和教育治理各自的研究中不可能你中有我，我中有你。面对这种情况，教育管理学要么还是保持原来主要以教育管理为研究内容的状态，这种选择实际上就是原来一般教育管理学研究的内容，这里就不予讨论了；要么将教育管理学的研究对象改为教育治理，将平等协调、多元共治作为教育管理研究的主要内容。（二）从教育管理到教育管理与教育治理的选择在教育治理研究中，还有一种观点认为教育治理和教育管理并不矛盾，教育治理只是教育管理的高级形态“善治”，那就意味着在理论上既可以研究教育管理中的治理问题，也可以研究教育治理中的管理问题，不能用教育管理代替教育治理，也不能用教育治理代替教育管理。按照这种观点，即教育治理与教育管理没有什么矛盾，教育治理强调的只是教育管理中的平等协调和多元共治，而这些又是教育管理的高级形态。这样，教育管理学还是可以将教育管理作为研究对象，教育管理学的主要内容也就不会有什么大的变化，只是在教育管理学的适当部分加上或再强调平等协调、多元共治的内容，对以往的教育管理学做一些修改补充的工作就可以了。当然，也可以用另一种方法来处理，就是教育管理学以教育治理中平等协调、多元共治的内容为研究对象，由于在教育治理研究中也可以研究教育管理问题，这样在教育治理的研究中也会保留教育管理的内容。（三）新时代的教育管理学应由教育管理转向既包括管理也包括平等协调和多元共治的教育治理上述两种选择，从表面来看都可以解决新时代教育管理学发展面临的教育管理和教育治理研究产生的新问题。然而，本研究并不赞同这两种选择。具体说，本研究并不赞同第一种选择中将教育管理研究转向为教育治理研究中的平等协调和多元共治的研究，不赞同第二种选择中只是对以往的教育管理学补充一些教育治理的平等协调和多元共治的内容，或是研究教育治理中的平等协调、多元共治的内容并保留教育管理的内容。本研究的选择是新时代的教育管理学由教育管理转向教育治理，这种教育治理是管理和平等协调、多元共治两方面统一的教育治理，而不只是平等协调、多元共治一个方面内容的教育治理。本研究之所以有这种主张，是因为人们对教育治理的理解与对治理的理解直接有关。在教育治理研究中对治理的平等协调、多