第三章 税收负担与税收效应案例

真实世界的经济学—中国税负到底高还是低？2007年之初，国家税务总局公布的数据再奏强音：2006年全国未扣减出口退税的税收收入高达37636亿元，较上年增长21.9%，增收6770亿元，税收形势一片大好。另一方面，税务部门出台的年收入12万以上的高收入者必须主动申报纳税信息、土地增值税清算等消息近期一直吸引着无数眼球。从财政学的角度看，税收是政府从企业和个人所得中征收而得，本质上是政府的一种收入。政府税收最重要的作用有两个：一是提供公共服务（如国防、外交、教育、医疗等等），以改进全社会的整体福利，二是通过向富人征税转移给穷人，防止全社会收入差距越来越大。税收过低，政府财政资源有限，提供公共服务的能力有限；税收过高，企业和个人将会不堪重负，社会发展必然受到影响。相形于2006年9.9%的GDP增长率，21.9%的税收增长率是否过高？为什么偷税漏税现象仍然十分普遍？这两个问题可以归纳为一个问题：中国企业和个人的税负是否过重？税制是否合理？要回答这个疑问，有三个问题需要回答：收多少？如何收？如何花？唯有理清这三个问题，我们方能对中国税收得出基本判断。中国企业税负高吗？事实上，中国税务收入增速已是连续10数年高于GDP增速。1994年时我国税收收入仅为5125亿元，1999年突破亿元大关达10674亿元，2003年我国税收突破2万亿大关达20222亿，2005年全年税收29494亿元接近3万亿，及至2006年的37636亿元。按此测算，第一次税收翻番（5000亿~1万亿）花了5年，第二次税收翻番（1万亿~2万亿）只用了4年时间，第三个税收翻番（2万亿~4万亿）则只需要3.2年即可实现。简单的计算可以知道，1994年以来中国税收的年增长率在12%左右，高于GDP年9.7%的增长率。2005年7月，美国《福布斯》杂志曾经做过一个全球税负调查，以税负痛苦指数（Tax-MiseryIndex）作为衡量各国是否有利于吸引资本和人才的标志，为跨国企业及其雇员提供投资和就业指导。其研究方法是把一国主要税种的最高边际法定税率直接加总而得，指数越高表示吸引力越小。中国该项指数高达160，仅低于法国位居全球第二，按此结论，中国的税负甚至远远高于瑞典丹麦等传统北欧高福利国家，《福布斯》本身甚至都为此而大呼意外。当然，《福布斯》的统计方法存在很大的问题，例如简单地将各税种的最高税率拿出来（例如个人所得税最高税率45%，《福布斯》就直接取45加总，事实上只有月薪超过10万元的高收入者才会按45%的边际税率计税）；没有考虑税基比重和税制结构，将只占我国税收收入比重7%左右的个人所得税最高税率与占税收收入近半的增值税的法定税率直接加总，结果的可靠性又能有多少保证呢？国际货币基金组织（IMF）也在一直跟踪研究23个工业国家和14个发展中国家的宏观税负问题，其研究方法是使用税收收入与GDP的比重。IMF的研究表明，总体看工业国家和发展中国家的整体税负在2000年之前处于上升态势，2000年之后世界各国出现了由上升转为稳定的趋势。单纯从这一指标看，目前中国的税负水平与日本持平但略低于美国德国，远低于瑞典等高福利国家。但从趋势上看，与近年来美国日本等发达国家宏观税负持续下降的大背景相反，中国的整体税负水平却在持续上升，2006年我国宏观税负水平达18.2%。如果中国税收继续以高于GDP增速的速度增长的话，也许再过几年，中国的税负水平将会达到美国德国的水平。应该说，IMF的结论更可靠也更符合事实，目前中国的税负与发展中国家相比已属偏高，但略低于发达国家。但是，中国税负在逐步走高也是不争的事实，有必要适当控制税收的增长速度，否则中国的税负水平很快将高于发达国家。税制争论我国税收体系比较繁杂，税种比较多，共有21项：既包括增值税消费税营业税等流转税等，又包括企业所得税个人所得税外企所得税等所得税种，还包括土地使用税资源税烟叶税印花税等使用式税种。2006年，增值税消费税营业税等三大流转税种完税19909亿元，占税收收入比重为52.9%，比重略有下降；企业与个人所得税共完税9533亿元，占税收收入比重为25.3%，比重略有上升。从发达国家的经验看，一般而言所得税比重均在40%以上。目前我国的税收与发达国家还有一定差距，主要体现于所得税种比重较低、税收过度倚重于增值税（占比为34%）。中国多年来一直实行生产型增值税，企业在购进原材料时缴纳了进项增值税，但不能从企业销售产品的销项增值税中得以抵扣。这种重复征税不仅加大了企业负担，也不利于企业的技术进步和设备更新。目前，社会各界均在积极呼吁我国尽快改变税制，把生产型增值税改为消费型增值税，允许企业在销售产品后，从所获销项税中抵扣当初购买机器设备的进项税。对于生产企业而言，要缴纳增值税；对于服务性企业而言，要缴纳营业税。在这一基础上，企业还必须缴纳33%的企业所得税。同样是与美国德国等发达国家相比，中国企业的税负要高出20%~30%。对于企业税收体系而言，改革已是势在必行。改革之意在两点：一是调低对企业的税率标准；二是完善税收结构，例如把生产型增值税改为消费型增值税，该项改革自2004年在东北八大行业开始试点，但至今尚未在全国推广，原因在于有关部门担心税收会因此而下降。美国及欧洲每逢经济面临问题或即将面临问题时，经常使用的一个调节工具是减税，对企业减税旨在提高经营能力，对个人减税意在刺激消费。近年来我国税收持续快速增长，企业的盈利能力也大大加强，如果在此时适时进行适当的税制调整，全社会的整体福利将会大大改善。即使是税收，也会如同个人所得税一样，因为税基的增加而不降反增。如何花钱？对于中国这样一个正处于向市场经济转轨的国家而言，一方面，政府和国有资产正在逐步从许多行业抽身而出，民营企业和外资企业是这些行业中的主体力量；另一方面，政府依然控制着太多的资源，资源配置在事实上依然由政府所主导。在这样一种制度架构之下，税负过高，不仅损害了全社会民众的福利，更大的问题在于政府支出由此而大幅增加，一旦政府投资的效率无法得到保证，其成本最终就只能由民众来承担。2006年底，世界银行与全球四大会计师事务所之一普华永道联合公布了全球纳税成本的调查报告，在175个受调查国家(地区)中，中国内地纳税成本高居第八位。国家税务总局在对报告的科学性提出质疑之余，也承诺将会拿出更有说服力的数字。征税的高成本是税务部门的问题，对于民众而言，关于税收最重要的问题莫过于：我如何知道我所缴纳的税花到哪去了？对于上世纪70年代出生的人而言，香港警匪片中黑帮或其他人士一句义正词严的口头禅是无论如何也忘记不掉的：我是香港纳税人！是的，因为自己是纳税人，即使是面对警察盘问时也可以面无惧色。可我们的纳税人呢？基本上连税收的支出去向也无法获晓。中国从1998年即宣布从“建设型财政”转为“公共财政”，把财政支出逐步从建设转向义务教育、基本医疗、社会保障等公共领域的支出。公共预算改革作为建立公共财政框架的一个重要内容，业已建立起部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线制度，还进行了与预算管理改革相配套的清理整顿预算外资金改革和税费改革等，取得一定成效，并正在逐步向纵深方向突破。逐步推进公共财政与公共预算，要旨有三点：一是信息披露，二是决策程序，三是对执行工作的监督。信息披露是公共财政最为基础的内容，向大众披露财政支出是对纳税人最本质上的尊重，但在我国这一点有意无意地被忽视了。随便问一个身边的人，肯定没人能回答出当地政府当年财政收入多少支出多少等ABC的问题。综观美国欧洲，财政税收最根本的一点就在于大众的知情权，中国在这方面落后不是一点半点。其次是财政支出的决策程序，虽说目前中国已经有比较完善的人大政协制度、有预算制度和政府采购制度，但在实践中这些制度经常会流于形式，财政支出最终在很大程度上取决于党政部门一把手。三是对财政支出执行工作的监督，从制度上仅有审计、纪委，但这并不够。评析：1.实际税负怎么比较？最方便的做法，就是看财政收入（大致相当于税收）占ＧＤＰ的比重。近年来我国税收收入的增长连年快于ＧＤＰ的增长。财政收入占国内生产总值的比重，平均每年提高１．４个百分点，２００２年已经提高到１８．５％（其中中央财政收入占ＧＤＰ比重为１０．８％）。但许多人仍然坚信中国税负不重。这是因为２００２年，美国政府收入／ＧＤＰ的比例就高达２８．４％，这样看来，中国财政似乎还有大大“增收”的余地。问题在于，国内流行的这种实际税负衡量标准，存在两大基本错误。衡量的并不是“实际税负”。第一，国外政府财政收入中，非常大一部分是社会保障缴费。以美国为例，２００２年美国联邦政府收入１８６０７亿美元。其中，社会保障缴费（个人、公司）高达７５０３亿美元，如果我们抛去社保缴费收入，再抛去其他一些零星的非税收性收入，直接比较中美两国财政性税收占ＧＤＰ的比重，情况便发生巨大的变化。美国联邦政府税收／ＧＤＰ的比例，立刻剧烈下降到１０．３％，已经略低于中国（１１．4％）。第二，比较实际税负，必须以“可征税收入”为基数，而不能以ＧＤＰ为基数。这是因为，任何社会、任何政府，都必须容许个人留下足够的基本生活费用。这一块是不能征税的，若征税就会严重危害到个人的基本生存能力。因此，比较两国税负，不能直接用ＧＤＰ作基数，正确的做法是从ＧＤＰ中剔除那些不可征税的基本生存开支。这个基本生存开支应当包括吃、穿、住等等。剩下来的，就是所谓“可征税收入”。一个国家的实际税负，就是“财政性税收占可征税收入”的比率。很明显，我国人均收入低，绝大部分人的收入都在满足基本生存开支的需要。中国的“可征税收入”占ＧＤＰ的比例，要远远小于西方发达国家。相应地，在毛税负接近的情况下，中国的实际税负要大大高于西方发达国家。2.我国的税负分布很不均衡，比如国有企业和民营企业间不均衡，国有企业和外资企业间又不均衡，宏观税负率虽然高，但对于不同的微观主体，有着不同的税负率虽然我国税负指数高，但外资却源源不断地进入。为什么会出现如此特殊现象？原因就在于我国对外企执行税收优惠政策。据推算，由于实行内外企业有别的税收政策，导致我国在外资企业方面每年大约少收入２０００亿元的税收。加上我国每年对出口商品的退税，估计至少有３０００亿的税源让利给了外资企业和外部消费者。3.看待税负的高低不能就税论税，不能孤立看税收占ＧＤＰ的比重，也不能简单地和其他国家的税负进行比较，重要的是根据一个国家的实际情况和公共的需要，国家收这些税是为了公共的需要，解决企业和解决老百姓个人所不能解决的问题。我们现在经济发展处于黄金期，是体制改革的转型期，很多方面都需要政府花钱，比如三农方面的直补、教育方面的力度加大等。不少专家建议，即使利息税不能马上取消，至少应该调整征收方式，减轻税负。目前世界上多数国家对利息税实行的是综合累进税率制，即将同一纳税人利息所得作为总所得的一部分，依据统一的所得税率表课征。