费改税不符合中国社会保障制度

中国人民大学学报2010年第5期JOURNALOFRENMINUNIVERSITYOFCHINANo152010费改税不符合中国社会保障制度发展战略取向郑秉文[]社会保障税与社会保障费之间存在本质的差别,社会保障税具有无偿性、固定性和强制性的特点,而社会保障费则体现了供款与权益之间的密切联系。在目前阶段,社会保障费改税既不符合世界社会保障私有化改革潮流,也不符合中国统账结合社保制度的性质,不符合中国社会保障制度发展战略取向,不适应中国社会保障和经济发展阶段。社会保障费改税无助于解决中国社会保障制度在征缴、基金安全和统筹层次等方面的问题。近年来的金融危机和增长方式转变要求社会保障具有更大的弹性,新农保、事业单位养老金改革和医疗保险改革等也使得社会保障费改税的可行性进一步降低。[]社会保障税;社会保障费;费改税[]郑秉文:中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、中国社会科学院世界社会保障研究中心主任,研究员(北京100007)关于中国社会保障费改税问题的争论由来已久。在上世纪末即有相关部门与许多研究者主张实行社会保险费改税,当时郑功成教授明确提出/社会保险费改税应当缓行0的观点,此后他在不同场合亦多次发表反对社会保险费改税的意见。¹最近的一次争论发生在4年前,即2006年9月,有媒体宣布有关部门正在研究社会保障费改税,再次引发理论界和媒体关于社会保障费改税问题的一场争论,笔者曾撰文指出社会保障费改税不合时宜。日前,有关报刊又一次提起费改税问题。四年来,社会保障制度的发展和金融危机的爆发使人们对费改税的认识更加深入,费改税的难度不仅加大了,而且更加不符合中国社会保障制度的发展战略取向。在社保基金累计余额逐年增加的压力下º,费改税不符合社保基金投资体制的改革趋势。、社会保障税体现的是对纳税人社保权利的保护。纳税人在纳税之后,在个人与国家之间就形成一种平等互惠的/利益交换0关系,这个/利益交)23)¹º郑功成教授是坚持我国不宜实行社会保险费改税的学者之一。1998年,在社会保险费改税呼声极高的背景下,他曾向有关决策机构提供过题为/社会保险费改税应当缓行0的专题政策研究报告,此后,他在不同场合及公开出版或发表的论著中又多次强调过不赞同社会保障费改税的观点。参见郑功成:5社会保障学6,北京,商务印书馆,2000;郑功成:5社会保险费改税应当缓行6,载5中国经济时报6,2000-02-16;5慎对社会保险费改税的问题6,载5领导决策信息6,2005(16);等。截至2009年年底,社保五险基金累计结余已近2万亿元。引自人力资源和社会保障部:52009年人力资源和社会保障事业发展统计公报6,。换0关系受到法律的保护,纳税人应依法享有社保制度赋予的相关权利即国家提供公共物品和公共服务(社保制度)的消费权利。权利是目的,义务是手段,履行纳税义务是为了获取权利的实现。纳税人不纳税就等于主动放弃了自己的公民权利,只要纳税,就会获取相应的权利。税收制度是义务与权利相一致的统一体,与其纳税额的多少基本无关。从理论上讲,纳税额为几百万元的企业高级管理人员的公民权利与纳税额只有几百元的普通清洁工是一样的,他们的权利是相等的。尽管公司总裁与普通工薪者之间纳税额存在很大差距,但他们享受公共产品的量的差别不是很大,享有政府提供社保公共物品的数量与质量没有太大的差异,重要的是与他是否纳税这个事实有关,这就是人们常说的税收的无偿性、固定性、强制性的含义,也是社保税具有的三大特性。虽然最近十几年来世界范围内社会保障改革进程中很多国家已突破了/无偿性0,在缴税制的国家或多或少地引入了一定的补偿因素,但总体来说,在社保税体制下,纳税人的当前供款与退休后享有的待遇水平没有直接对等的精算关系。从社保融资方式看,一般来说,缴税制与现收现付制相联系。现收现付制的最大特点是退休金水平与纳税人最后的工资水平挂钩,而与个人和单位的实际供款总额没有直接的关联性。所以,现收现付制一般与/待遇确定型0(definedbe2nifits,DB)联系在一起,全称就是/待遇确定型现收现付制0或简称为/DB型现收现付制0。与社保税恰恰相反,社保费的本质属性是供款与权益关系密切,它强调的是缴款与权利的对等性。除了在固定性和强制性方面与社保税具有同样的法律约束之外,社保费的/补偿性0与社保税的/无偿性0是相对立的。社保费的/补偿性0一般有两种形式:一种形式是在现收现付制下,它与未来待遇水平存在较高的/联系因素0。另一种形式是引入账户的缴费,它具有更加紧密的联系,所体现的是完全的/精算因素0,多缴多得的联系更为明显、更为紧密,具有完全的补偿性质,或者说具有完全的/对等性0。社保费还具有/即时性0,它是指账户持有人到法定年龄时的产权意义,是个人账户资产私有性的一个时间承诺。引入个人账户的意义在于个人账户是个人资产建设和国家以立法形式进行承诺的一个载体,具有可继承性等特点。、多年来国内学界主张社会保障费改税的主要论述和依据可以归纳为八个方面:一是认为发达国家大多数实行的是社会保障税,不是社会保障费,费改税是国际社会保障改革的大潮流,是与国际接轨;二是费改税可以提升征缴的权威性,增强征缴的强制性,加大征收力度,提高征缴率;三是可以降低成本,尤其是税务系统遍布全国,业务熟练,利用现有的税务机构可以大幅降低征缴成本;四是可以解决当前社保经办机构与地税系统双重征缴的矛盾,如核准的统计口径、票据的传递时滞、复审存在的差错等,避免出现一些相互推诿的现象;五是费改税可以建立税务机关征收、财政部门管理、社保部门支出的/三位一体0管理体制,相互制约,相互监督,提高社保资金的安全性,有效防止挪用、挤占和腐败;六是由税务部门征缴可以提高征缴力度,将增强参保的强制力,有利于扩大社保覆盖面;七是有利于提高统筹层次,有利于资金投资管理;八是符合全国范围内费改税的大趋势,有利于建立公共财政制度和促进政府职能的转变,等等。[1](P419-431)上述主张社会保障费改税的观点不无一定道理。但是,从中国社会保障制度的发展进程来看,尤其是从中国社会保障制度发展的战略取向来看,费改税既不适应中国社会保障制度特征、社会保障发展阶段和客观经济社会环境,也不符合国际社会保障改革潮流。中国建立统账结合制度的初衷是为了将公平与效率结合起来、将社会再分配与个人激励机制结合起来,这是一个部分积累制的混合型制度模式,与之相适应的应是社保费而不是社保税。费改税违背中国社保制度发展战略的目标和要求,并可能导致诸多弊端,如加剧征缴的复杂性,降低社保制度的灵活性,阻碍社保制度的改革与完善。不仅如此,费改税也不适应中国目前的二元经济结构,超越了中国经济发展阶段,没有可持续性。具体来说,主要体现在以下八个方面:(),从国际潮流看,第二次世界大战之后,全球社)24)会保障制度的税费改革过程分为两个阶段:第一阶段是20世纪40年代末和50年代初,欧洲国家纷纷建立福利制度,实行缴费制的国家相继弃费改税,出现一股费改税的潮流;第二阶段是在20世纪80年代,社会保障制度改革开始出现逆转,税改费成为一个新的潮流,并且这个潮流正方兴未艾。税改费主要出现在三个地区:一是在拉丁美洲地区。1981年以智利为代表的私有化改革带动了12个其他拉美国家进行了智利模式改革,这些国家或全部或部分地引入了个人账户。改革后的养老金制度实行市场化的投资制度,改革前的社保税性质荡然无存。二是在亚洲地区,一些新兴市场国家和地区开始进行以个人账户为特征的社会保障制度改革。例如,1997年中国正式确立统账结合制度,2000年中国香港地区强积金正式实施,还有蒙古、吉尔吉斯斯坦等国引入了名义账户。这些亚洲国家引入个人账户的目的在于加强个人供款和未来待遇之间的联系和进行市场化投资,以提高收益率。三是在欧洲,俄罗斯、波兰、拉脱维亚、瑞典和意大利名义账户制的改革、爱尔兰半积累制的改革、德国积分制的改革等。这些欧洲国家引入个人账户或账户因素的目的在于减轻多年来国家的财政负担,加强个人在养老金制度中的作用。在过去30年里,上述三个地区大约有40个国家不同程度地引入了个人账户,实现了从税向费的转变。这些国家的改革取向无一不是加强缴费与待遇之间的联系,通过引入账户因素(包括名义账户)对慷慨的待遇水平进行约束,以减少国家的财政负担。()加强缴费与待遇之间的联系是中国社会保障制度改革的基本原则和既定方针。坚持社保供款的性质为费,是坚持这个基本原则和既定方针的一个制度基石;相反,费改税意味着将个人供款与未来待遇的联系割裂开来,国家财政将要承担起无限责任,这显然不符合中国国情和中央多次强调的加强缴费和待遇之间联系的基本精神。欧洲福利国家面临的财政困难使我们看到,以缴税制为主要特征的福利制度缺乏可持续性,最终还是不得不进行改革。中国作为人均GDP不到4000美元的发展中大国,在较长时期内不应以福利国家为社保改革的追求目标。世界社会保障制度改革的实践告诉我们,社会保障制度的财务可持续性是社会保障制度得以长治久安的基础,坚持缴费制是维持财务可持续性的一个基石。()从理论上讲,在统账结合制度中,社会统筹部分的缴款可以实行费改税,而个人账户部分的缴费则不可能改为税,否则就会与个人账户的存在产生冲突。如果将供款一分为二,统筹部分改为税,个人账户部分仍保留为费,则会人为地使社会保障制度复杂起来,加大社会公众对社会保障的认知困难,在供款征缴过程中将会引发一些额外的制度运行成本,人为地制造一些制度矛盾,不符合制度的本质要求和发展战略取向。我们当前面临很多紧迫的改革任务,费改税既不是最紧迫的任务之一,也不是解决其他困境的关键所在。如果实行费改税,反而会使人们的思想混乱起来,发出一个错误信号,误导参保人走向大锅饭的传统体制。()/0税制的刚性要大于费制,这既是税制的优点,也是它的缺点。费改税将会加大社会保障制度的刚性,导致社会保障制度缺乏灵活性。中国社会保障制度目前还远没有定性,更没有定型,从源头供款到末端支付,从基金管理到投资运营,从机关事业单位到农民社保问题等等,均处于改革探索过程中。例如,做实个人账户试点目前只在13个省份中进行,当期社会统筹出现的缺口与做实个人账户所需转型成本之间的矛盾始终没有得到根本解决,账户基金的投资体制和运营机制问题始终没有明朗,庞大的养老资产的保值增值问题始终没有得到解决,社会保障制度的预期远没有明确给出,5社会保险法6还未出台,等等。所有这些,都需要为制度改革留出一定余地,保留缴费制就等于为未来改革面临的不确定性保留了弹性空间。反之,费改税之后将极大地缩小未来制度调整的空间。()费改税涉及的因素很复杂,首先需要以制度)25)结构的自身改革为前提,以适应外部的二元结构。在目前的社会保障制度设计下,一旦实行费改税,城镇和农村的纳税人概念和范围的界定以及税率设定就可能面临严重困难。要增加一个税种或是一个税目,首先要确定其纳税对象,需要人大会议讨论通过。如果实行费改税,按照目前城乡经济发展水平的巨大差距,农民能否成为法定义务纳税人还是一个很大的问题。如果将农民和农村排除在外,将会加剧原有的社会矛盾,与和谐社会建设的目标背道而驰。尤其是在中央政府已经免除农业税的大背景下,建立农民社保税的环境已然不存在,为全国农民新增一个税种很不现实。农业生产特性、农民收入水平及城镇化过程中大量失地农民的产生等,都决定了向农民征收社保税不具有现实性。在差异性如此之大的二元社会经济结构下,费改税的社会经济环境还远未具备。[2]()社保资金征收力度的大小不在于缴款的性质是费还是税。例如,包括法国、德国和意大利等国在内的许多欧洲大国的社保供款实行的都是费制,它们几乎不存在逃费现象,征缴力度不差于实行税制的美国和英国。我国目前社保费征缴力度较薄弱,问题主要在于制度设计上存在诸多缺陷,如参保门槛较高,便携性较差,制度设计复杂,透明性较差,政策缺乏连续性等。这些制度缺陷弱化了制度的激励机制,费改税之后不能增强制度的激励机制,且原有的这些制度设计缺陷将依然存在