进一步完善我国税制改革若干问题的思考

进一步完善我国税制改革若干问题的思考发布时间：2005-6-309:25:00阅读次数：1194次编辑：彭程———经济全球化下世界税制改革和我国税制改革的动向分析改革开放以来，我国的税收工作取得了突破性的进展，特别是经过1994年的税制改革，初步形成了基本适应社会主义市场经济要求的税制体系，较好的发挥了税收职能作用。但与加入WTO的要求相比，我国目前在税收立法等方面还存在许多与国际税法相冲突的地方。如何对我国的现行税制进行改革，使之与国际税法接轨是当前亟需研究的一个重要课题。一、经济全球化下的世界税制改革发展动向20世纪80年代以来，为顺应经济全球化的发展趋势，许多国家对现行税制进行了变革，其主要特征如下：1.1所得税制普遍实施降低税率、扩大税基的改革随着经济与市场全球化进程的加快，西方国家较高的所得税率引发了阻碍国际资本自由流动和导致国际避税的负面效应。20世纪80年代初，里根政府率先在美国进行了大规模的税制改革，大幅度降低所得税税率和扩大税基。在美国税制改革的牵动下，其他国家也纷纷进行了以降低所得税税率为中心的税制改革，从而形成世界性的所得税改革浪潮。与降低税率相伴，为防止税收收入的大幅下降，各国政府相应扩大了税基，主要是减少应税所得扣除项目和税收优惠减免项目等。80年代中期以来，欧共体国家公司所得税税率已平均下调了10个百分点。在公司所得税改革的同时，个人所得税的最高边际税率也大幅下调，并相应减少了税率档次。90年代，美国进行了新一轮的税制改革，此次税制改革主张通过政府调控来弥补市场本身的失灵和缺陷，将单纯的税收减让变为税收有增有减的双向调节，把税收与政府的其他社会经济目标结合起来，更偏向于税收制度的公平性。世纪之交，国际税制改革又一次展开，引发了新一轮的减税浪潮，其中最重要的举借仍是降低所得税税率。美、德、英、加、意、澳等先后出台了各国的减税方案。发达国家税制改革的动向对发展中国家产生了较大的影响。许多发展中国家为发展本国经济，吸引国际资本，也纷纷效仿发达国家进行所得税制改革，新加坡、马来西亚、泰国、韩国等也都将所得税税率降到30%—35%。此次税制改革导致世界范围内所得税税率水平的趋同，不仅仅国际重复征税矛盾趋于缓解，弱化了跨国逃避税收的动因，而且有利于国际资本自由流动，促进了世界资源的合理配置。1.2商品课税加强，税制结构优化实行增值税制的国家不断增加。增值税从建立到现在短短的半个世纪，已有120多个国家实行。其共同特点：一是税基不断扩大，由选择性征收转向普遍征收，大部分国家将征收范围延伸到零售业，并将与货物生产、经营有关的服务业纳入增值税征收范围。二是严格控制减免税范围，出于征管考虑以及为减少税收累退性，仅设置了少许范围的减免税项目。三是增值税税率有所提高。欧共体国家在开征增值税时，平均税率仅为12.5%，到2002年平均税率已达17.5%。四是绝大多数国家都选择了共同的“消费型”增值税，以鼓励企业投资和实现技术进步。经过以上税制改革，发达国家与发展中国家税制均向双主体税制靠拢，税制结构趋向一体化发展。1.3关税税率大幅下调，税率趋向一致关税的大幅下调与WTO规则紧密相关。从1947年至1993年，WTO的前身GATT（关贸总协定）先后主持了八轮全球性的多边关税减让和贸易谈判，为各成员国制定关税政策规划了一个带有约束性的“蓝本”。各成员国关税在WTO框架的约束下逐步减让下调，发达国家的平均关税税率从1948年的46%下降到目前的4%左右，发展中国家的关税税率也降到目前的12%左右。期间，经济区域合作组织关税减让趋势也十分明显。受经济发展水平的影响，发展中国家的总体关税水平普遍高于发达国家。WTO为发展中国家降低关税水平制定了严格的时间进度表，降低关税幅度和进度作为硬性要求，必须在WTO规定的过渡期完成。其他关税同盟或区域经济组织也都把关税一体化作为必要的条件或目标。1.4税收促进经济的可持续发展得到普遍认同和实施“可持续发展”概念从20世纪80年代中期最先由发达国家提出，至1992年世界环境大会得到确认。根据大会达成的共识和各自经济特点制定的21世纪议程，对全球经济的可持续发展起到了积极的促进作用。由于经济发展水平的不同，决定了世界各国对可持续发展的战略目标和实施手段也有所不同。发达国家可持续发展的战备目标强调环境保护，由此决定它的优先项目选择也都是围绕保护环境进行，如物资循环利用、污水处理、可持续能源、绿色农业等。其实施手段多侧重发挥税收作用，不少国家开征了号称“绿色税收”的环保税。发展中国家受经济发展水平局限，仍以经济发展为首要目标，消除贫困、控制人口、发展农业、减少环境污染成为优先项目。实施手段多选择政府的行政行为。科技税收在各国得到普遍推广。随着经济的发展，科技进步日渐成为经济可持续发展的决定性因素，以高科技为先导的竞争成为世界经济竞争的主流。各国都将发展科技作为一项重要国策，并为此制定了一系列的科技税收政策。各国科技税收优惠政策集中体现在三个方面：一是为科技发展筹集专项资金的优惠。二是为降低科技开发研究成本设计的税收优惠。三是为减少科技投资风险、加快投资回收、开发科技产品市场制定的税收优惠。由于企业所得税属于效益型税种，最能体现科技对经济发展的效应，因此各国普遍把这一税种作为科技税收优惠实施的重点。二、经济全球化下我国税制问题和缺陷分析2.1税制结构不尽合理新税制把商品课税作为我国税制的主体税种选择，并建立了以增值税为主体的流转税体系（税收分为流转税、受益税、行为目的税和财产税。流转税包括增值税、营业税、消费税、资源税、关税；受益税包括企业所得税、外商投资企业所得税和个人所得税）。从以下1985-1998年税制结构变化情况表来看，随着时间推移，税收总收入虽然比原来增加了几倍，但仍是流转税占据着绝对的主导地位，直接税（对所得和财产课征的税）所占比重明显偏低。税制结构的不尽合理，影响了税收宏观调控职能作用的有效发挥。税收的两大职能发挥失衡，对宏观经济结构调整和运行效率发挥都将产生消极影响。1985－1998年税制结构变化情况（%）年度税收总额商品劳关税所得税财产税及其（亿元）务税合计企业所得税个人所得税它课税1985年2040.846.710.134.334.20.078.91993年4887.470.05.316.315.21.18.41998年9366.468.13.314.711.13.613.92.2税种设置重复、缺位与交叉运行并存，使得税种间的协调配合及其职能作用的发挥受到一定限制一些税种根据经济性质设立并行税制，如企业所得税与外商投资企业所得税、房产税与城市房地产税、车船使用税与车船使用牌照税等，严重违背了统一性与公平性的市场原则。有些根据经济发展需要新设置的税种未能及时设计开征，如征倾销与反补贴税、遗产赠与税、环境保护税等，在一定程度上限制了税收职能作用的充分发挥。一些性质相近的税种未能及时解决运行交叉的矛盾，如增值税与营业税并行实施形成的重复征税矛盾突出，不利于对外经济发展和国产品平等参与市场竞争，也增加了管理的难度。2.3税收优惠设置导致地区之间、不同类型企业之间税负失衡所得税优惠政策按投资主体划分，外资企业包括地区优惠、产业优惠、定期优惠、行业优惠、再投资退税等。内资企业优惠限于照顾性优惠，如劳动就业、社会福利等。外资企业享受优惠不论是从范围和幅度都明显优于内资企业。地区优惠侧重经济特区——沿海经济开发区——经济开放区，东部受惠长期优先于西部的局面最近才有所缓解。税收优惠设置形成的企业间的税负失衡，也直接影响了公平竞争市场原则。2.4增值税制存在缺陷现行增值税制与国际通行的规范方案相比仍有很大差距。一是选择“生产型”，导致购进固定资产所含税金不能抵扣，形成重复征税，加重了企业的负担。二是征收范围只限于货物和部分劳务（加工、修理修配），大部分与生产经营相关的服务仍征收营业税，导致相互重复征税矛盾突出。三是减免税项目设置过多，不利于企业公平竞争，且对经济运行产生扭曲，易形成征管漏洞。此外17%的标准税率设计偏高，换算成“消费型”增值税，税率高达25%，高于多数实行增值税制的国家。2.5关税名义税率偏高，减免过多，结构失调在1992年至2000年间，我国关税多次下调，进口商品平均关税税率已从43%降至17.5%，其中对制造品关税税率从45%降至17%，对基础产品的关税税率从36%降至18%。但是与发达国家及发展中国家平均关税水平相比仍有一定差距。我国名义关税税率虽然很高，但是实际征收率很低。受加工贸易、外资投资、保税加工等原因的影响，我国大约40%的进口商品关税接近零税率。关税减免的范围也较宽，导致近几年关税实际征收率远低于法定税率水平。2.6进出口税收政策不完善一是出口退税政策有待统一、规范。目前执行的17%、15%、13%、5%四档退税率与税法规定的零税率有一定差距，加大了出口产品成本，削弱了国产品在国际市场的竞争力。出口退税政策与操作不统一，也不利于企业间公平竞争。二是对部分进口产品实施增值税与关税同步减免，导致进口货物增值税流失严重。现行出口退税政策和进口征税政策对市场一体化发展下企业公平参与市场竞争、平等进入国际市场都有一定的制约和阻碍作用。三、经济全球化下我国税收制度改革方向上述分析，经济全球化与加入WTO背景下，我国税收政策调整的目标选择应为：既能充分符合WTO所反映的经济全球化、市场一体化和工业化的趋势，又能使中国税制经过改革后有利于促进我国经济的繁荣和社会的发展，在21世纪的全球经济格局中提高国家竞争力。通过深化税收改革而建立起一个以维护国家经济安全、实现资源优化配置、公平社会收入分配、尊重国际惯例以及提高征管效率为内容的多重目标兼顾的透明度高的税制新体系。3.1从税制调整的基本取向看说到税收制度的调整，还应作些适当的区分：被动的、无选择的调整和主动的、有选择的调整。3.1.1被动的、无选择的调整古今中外，任何一个国家的税收制度，总是同其特定的经济社会环境联系在一起，并随着经济社会环境的变化而相应调整的。对我们来说，税收制度的调整是一个恒久的话题。加入WTO，意味着中国税收制度赖以存在的经济社会环境发生了变化，意味着中国税收制度设计所遵循的原则发生了变化，现行税收制度的安排当然要随之进行相应的调整。一是根据WTO的国民待遇原则，对外国企业和外国居民不能实行税收歧视。也就是，给予外国企业、外国居民的税收待遇不能低于给予本国企业、本国居民的税收待遇。不过，WTO并不反对给予外国企业和外国居民高于本国企业和本国居民的税收待遇。以此度量我国的现代涉外税收制度，可以发现，就总体而言，我们给予外国企业和外国居民的非但不是什么税收歧视，反倒是大量的本国企业和居民所享受不到的优惠——“超国民待遇”，再细化一点，我们在进口货物和国内同类货物之间、中国政府有承诺的事项和无承诺的事项之间，还存在一些差别的税收待遇，所以，逐步对外国企业和外国居民实行国民待遇，显然是中国税收制度安排调整的方向。二是根据WTO的最惠国待遇原则，对所有成员国的企业和居民要实行同等的税收待遇。也就是，给予任何一个成员国的企业和居民的税收待遇要无差别地给予其他成员国的企业和居民。清理我国现行的各种涉外税收法规和对外签订的双边税收协定，对那些适用于不同成员国的带有差别待遇性质、又不符合所谓例外规定的项目或条款予以纠正，使之不同最惠国待遇原则的要求相矛盾，也是中国税收制度安排调整的一个内容。三是根据WTO的透明度原则，对各成员国所实行的税收政策，税收规章、税收法律、税收措施等等，要通过各种方式预先加以公布，保证其他成员国政府、企业和居民能够看得见，摸得着，可以预见。对比之下，我国的差距着实不小，除少数几部税收法律外，多数税种的基本规定是以法规形式而非法律形式公布的，大量的税收政策通过税收规章或政府部门文件的形式下达且往往带有绝密或秘密的字样。而且，在这些并不规范的法规、政策或文件的执行过程中，亦带有浓重的人为或随意色彩。所以，提高税收的立法层次，加大税法的透明度，构筑加入WTO后的透明税收，是中国税收制度安排调