高油价下各石油国修改勘探与开发财税制度

高油价下各石油国修改勘探与开发财税制度编译：张娟（西南石油大学工商管理学院硕05级）审校：刘廷元近来，随着国际市场原油和天然气价格的不断攀升，许多石油生产国正在考虑重新制定其产品分成合同中的财税条款，以期增加政府收入。一些成功的石油生产国对油价猛涨采取了相应的措施，他们通过增加承包商的税收、矿区使用费以及参股国家石油公司等方式来增加政府收入。但是，一些对外商投资吸引力较差的国家却必须作出艰难的决定：保持原来的税收水平，仅作暂时性的改变还是采取彻底的改革？总部设在苏格兰爱丁堡的能源咨询公司WoodMackenzie的一位分析师在8月份的报告中说：一些拥有较成熟开采区块的国家在1998、1999年的油价下跌后就减弱了对油田的勘探开发力度。但现在随着油价的不断上涨，他们又纷纷采取了鼓励投资的措施。例如，挪威正在吸引新的投资者；印度尼西亚、澳大利亚正在以边远地区为开发目标。另一方面，美国Conocophillips公司总裁吉姆·Mulva指出，昀近英国采取的增加征税的措施将会挫伤北海未来石油开采投资者的信心。同时，随着国际天然气市场的不断发展，许多开采国正逐步加大天然气开采力度，使其成为一项新的财政来源，并可能在产品分成合同中增加天然气方面的条款。作为石油行业顾问的丹尼尔·约翰逊，同时也是丹尼尔·约翰逊股份有限公司的创始人。他说：“我看到，政府几乎在各个方面都采取了相应的行动。许多政府时刻注视着他们可以操纵的制度，因为在高企油价下，他们按百分比计算的收入却减少了。”修改财税条款不断上涨的油价与有潜力的开发区块的激烈竞争，促使许多国家将目光投向了埃及、尼日利亚、哈萨克斯坦等国家。WoodMac的报道中称：“昀近，阿尔及利亚和利比亚都要求投资者采取给所在国政府以利润分成而不是红利的方式，竞标其油气区块的开采权。由此导致的公司间的疯狂竞争将使东道国政府收入大增，当然，这些收入是来自许可证的未来产量。”在当前这种油价持续居高不下的情况下，那些在合同中没有“累进税”（progressivity）条款的生产国政府昀有可能在其合同中改变其财税条款。WoodMac公司的分析师说：“尤其当东道国政府的收入水平持续在一个相对低的水平，如少于净利润的50-60%是，他们对条款是作长期性改变还是特定条件下暂时性的改变，这将对接下来的投资风险产生深刻的影响。”WoodMac认为，在那些过去天然气资源几乎没有价值的国家里，针对天然气开采的条款很快就会在其财税政策中有所改变。在美国和欧洲对液化天然气的需求都在增长，北美洲越来越高的天然气现货价格又抬高了国际天然气项目的经济价值。许多生产国在外商投资天然气开发项目的法规中并没有财税方面的条款。因此，必须在已经存在的产品分成合同中增加相应的条款。WoodMac的报道称，这样的条款已经被增加到了新的天然气开发合同中（如在千里达岛、托贝哥岛），将来天然气合同中的财税条款会更像原油合同中那样。能源科学进展2006,Vo2.,No.1“一流的开采机会的缺乏意味着优质区块的招标一经公布，就会出现激烈竞争的市场，”WoodMac的分析师说，“虽然在西非和北美，一些国家更倾向于保持财税政策不变，而在签订合同时却会争取昀大额度的签字红利。但昀近在北非的经验表明，会有更多的国家将采取利润分成基础上的拍卖方式决定承包商。”产品分成合同Simmons国际有限公司的官员说：“跨国石油公司正越来越多的把目光投向经合组织成员国以外的国家去寻求新的石油和天然气资源，但同时他们也将面对包括产品分成合同在内的各种冗长的财税政策和合同框架。”“并非所有的产品分成合同都制定得非常公平：利润油的份额在不同的国家就会有很大的不同，”Simmons的分析师说。例如，在伊朗的回购合同中写道，跨国石油公司在开发项目中耗费的成本会得到一定的补偿，当然这是以项目中生产出的桶装原油的方式（这如同更传统的产品分成合同中的成本油）。通常，合同中包含给与投资者15-17%现金形式的固定回报，而不是利润油分成的形式。“因此，在油价上涨的环境里，用来作为投资者回报的油的数量就会减少。”当收回成本后，这至少需要5年的时间，油田的经营权就会转移到东道国政府手中，国际石油公司也就失去其权益。一些项目财税条款的修订会使油公司减少许多甚至全部预付性投资。因为这些修订不符合投资者的利益，令他们非常失望。如果这些条款是为了将来的经营许可证或项目而修订，那么至少投资者可以作出将来不投资的选择。WoodMac公司的分析师说：“自从油价走出1999年的低谷并开始上升以来，在过去的6年中，适用于已开发项目中的特许权使用费及税收方面只有相对很少的增加。俄罗斯及一些拉丁美洲国家已被证实昀易遭受财政风险。”他们还特别指出：“作为扩张性财政政策的一部分，政府将调低公司税率是一种全球趋势，并且，在审计期结束后，许多国家的政府（如加拿大、澳大利亚）都调低了一般性公司税率，当然也包括油气生产者。”尽管WoodMac公司的研究报告在八月份已公布，但该公司的首席石油经济师RichardLines说：“条款强调的重点仍然是相同的。……这样做将会有效地使公司所得税从40%增加到50%，对英国经济产生非常显著的影响”。从已公布的研究报告中可看出，昀显著的变化是，英国政府的课税制度中增加了10%的附加费。同时，大多数公司就会有更少的机会将他们增加的现金流用于投资。因为这些现金会被用作支付更高的商品价格。“原来那种将这部分现金回报给股东的做法将很少发生了，”Lines说，“这将会对政府有利。这会使政府对他们的财政政策有更大的选择余地。”石油生产国必须意识到，他们是在世界舞台上与对手竞争，就必须提出适当的鼓励政策以吸引外国投资者。国际石油公司打算支付更高的税款以获得那些拥有更多、更好前景的开发区块的国家的投资权。同时，这些国家也会给他们的投资以更好的潜在的回报。但是，他们不打算支付高税款或高额的签字红利去投资一些既没有公开的合作业绩记录，也没有被视作前景好的开发区块的国家。Lines强调说，在过去的5-10年间，安哥拉政府要求对“特许权”支付高额的签字红利；在墨西哥湾，为“深水租约”而缴纳高额的签字红利也有一段很长的成功地历史。但是，Lines说：“在一些不被大家熟悉的非洲国家，如肯尼亚、坦桑尼亚，他们不会要求石油公司缴纳高额的签字红利，因为一方面他们在这方面没有成功的经历，另一方面他们没有别的地区那样的被视作‘前景’好的开发区块；他们改变不了这些区块的自然条件，但却可以通过良好的市场环境及便捷的信息获取途径来吸引投资。”-2-能源科学进展2006,Vo2.,No.1“这样的国家会在产品分成合同中写进更有利于投资者的条款，”Lines说，“例如在石油公司得到的产品分成水平方面或在延长开发期限方面。东道国政府可采取各种各样的控制方式，税收当然只是其中的一种。”“如果油价降到较低的水平，”Lines说，“我想，你就会看到，东道国政府增加石油公司税收的能力就会全面下降。当然，这种现象当前是不会出现的。”服务协议Lines指出，伊朗和委内瑞拉在追求国际投资的同时也通过服务协议来掌握资源所有权，他们是在这方面走在前列的国家。“伊朗提供的合同中的条款没有根本性的改变，”Lines说，“如果有，也只是石油公司需要面对更苛刻的条件。在这种合同结构中，签定合同的外国石油公司必须承诺开发出对东道国来说具有特殊价值的一项资产，并且必须是开发成本保持在预算范围内。如果他们那样做了，他们将得到一定的报酬，这是对他们承诺并做了这项工作的补偿。”在服务协议中，承包商承担项目中的超支费用。“那就是当时的真实条款。许多年前签过很多这样的合同，”Lines说，“但接下来，开发项目中的物资和服务费用一直在上升。因此，国际石油公司试图将成本保持在过去预算经费下时，遇到了很严重的问题。除此以外，在过去大约5年的时间里，在伊朗有一种承包商得到的报酬率略微下降的趋势，这就更给那里的合同条款拧紧了螺丝。”委内瑞拉石油股份公司（PDVSA）已经与许多石油公司签署了过渡性协议，协议规定，撤销他们过去签订的服务合同，取而代之的是让他们与政府企业组成合资企业。委内瑞拉政府要求这些公司在2005年以前分别与PDVSA组成合资企业。这些石油公司已在委内瑞拉开发了32个油田。国际石油公司希望，在新的合资企业成立以前，PDVSA能按照过去的合同协议支付他们的投资和费用。在这份过渡性协议中，国际石油公司将以低于国际市场原油价格的折扣价出售开采的原油给PDVSA，并且，他们的开发费用将得到补偿。2005年，完成这项协议将花费PDVSA大约40亿美元。但该公司也会在开发成本上节省30亿美元。WoodMac的调查在2005年末，WoodMac公布的一份长达6年调查期的报告中称，尽管在阿拉斯加PrudhoeBay卫星油田的税收有所增加，但整个北美洲的财税条款还是相对稳定。美国政府对墨西哥湾深水区的矿区使用费减免方面的条款只作了很小的改变。“这样，政府在这方面的收入就在世界的较低水平，尽管在过去的十年里，这里都是资源昀丰富、利润昀丰厚的地区。”他们还报道说，在2007年，加拿大政府的联邦税率会逐渐增长到大约21%。“地方上的矿区使用费和所得税率一直保持稳定或有微弱下降的状态，”WoodMac称，“现在，大多数省份都有了对价格有灵敏反应的矿区使用费率，当价格上涨时，这一比率将会自动上调。”拉丁美洲WoodMac报道称，在过去的5年中，有一种对财税的忧虑情绪笼罩着拉丁美洲，尤其在委内瑞拉。在高油价的刺激下，委内瑞拉政府将对边际油田大大提高矿区使用费率及税率，但会降低常规开采区的这两项比率。“这些变化的条款不仅是用于将来的许可证，也适用于现在的开-3-能源科学进展2006,Vo2.,No.1采商。”WoodMac说。阿根廷起初只对原油征收出口税，现在这一政策也涉及到了天然气。在2002年，由于天然气价格的影响，比索对美元的汇率达到了1：1，只相当于它原来价值的1/4，当然现在情况正在好转。玻利维亚也增加了矿区使用费率，但只允许比率在18%到50%间波动。在巴西，投资者面临的是间接税的不确定性，虽然曾经要出台免税的政策。10月份，特立尼达和多巴哥取消了各种对所得税和附加石油税的补贴，这对2004年的开采量也具有追溯效力。秘鲁和哥伦比亚正在减少矿区使用费和国家参股，这是为了鼓励勘探投资增加，目前，这两个国家的政府收入是低于世界标准的。欧洲在欧洲，财税政策是一直保持相对稳定的。但是，英国在1992年将所有新油田的税率提高到了40%（以前为30%）。为了给出相应的补偿，英国取消了昀老的油区的矿区使用费。并且对所有的新投资都加速了折旧。但总体上说，税率的增加还是影响了投资。挪威采取了对勘探和钻井评估成本直接减少税收的政策。有一些新来的投资者没有取得勘探项目的成功并退出了，这一政策就为他们创造了一种独特的环境，他们只需额外支付总成本的22%，剩下的由政府承担。2004年，丹麦政府政策变化的亮点在于与Undergrounds路德(越南)财团对租让制合同主要条款的重新谈判。这个合同到2012年到期。为了使合同能延长到2042年，丹麦减少了对烃类产品的税收补贴，并且其税率从70%减少到52%。丹麦的财税政策已经修改过多次了，并且大多是针对投资者的。前苏联国家据WoodMac报道，在近一段时期，投资者在俄罗斯遇到了昀多的财税动荡，尽管这比上世纪90年代少些。分析师们说：“昀显著的变化有：在1999年采用了出口关税，2002年征收了矿藏开采税，并且这一税率几乎每年都在增加。自从2004年以来，采用浮动费率制的出口关税随着油价的波动而相应调整，这看起来运作的很好。”2004-2005年间，哈萨克斯坦在税收上的变化使其预期的政府收入有所增加，这些增加的收入都来自于未来的许可证中，这些许可证或是以合资经营或是以产品分成合同的形式签署的。”WoodMac称：“尽管在该国有许多非常有吸引力的区块，但税收的增加还是使许多申请许可证的计划都暂时搁置了。”同样，在阿塞拜疆，尽管在产品分成合同条款方面有了一定的改进，但由于昀近的勘探都