03第三章财政预算

第三章财政预算胡华第一节政府预算概述预算包含两层含义：一是资源；二是资源流向。第一节政府预算概述一、何谓政府预算政府预算同个人预算的相似之处：都有收支不同之处：政府总能借到钱，个人则不能国务院提出的2013年中央和地方预算草案，全国公共财政收入安排12.7万亿元，比2012年预算执行数（下同）增长8%；全国公共财政支出安排13.8万亿元，增长10%。加上调入预算稳定调节基金等收支，全国公共财政收支总量相抵，差额1.2万亿元，增加4000亿元。中央公共财政收入安排6万亿元，增长7%；中央公共财政支出安排7万亿元，增长8.4%。加上调入预算稳定调节基金等收支，中央公共财政收支总量相抵，赤字8500亿元，增加3000亿元。中央对地方税收返还和转移支付4.9万亿元，增长7.7%。到2013年末，中央财政国债余额限额91208亿元。资料来源：《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的审查结果报告》第一节政府预算概述政府预算的一般概念：第一、开支计划。第二、收入计划。第三、借款或偿还借款计划。第四、说明公共财政活动对国民经济生活的影响。第五、预期国民经济活动对公共财政的影响。第六、预算是关于财政活动的历史记录。第一节政府预算概述预算权限：国家以法的形式给予政府支配使用国家财政资金的权力。第一节政府预算概述二、预算原则预算原则是公众要求政府编制预算必须遵守的规则。1.完整性全部收支收支两条线2.可靠性3.公开性4.明确性5.年度性第一节政府预算概述三、预算分类1.总预算与分预算总预算——综合分预算——明细2.普通预算与特别预算普通预算——经常性收支特别预算——建设性收支第一节政府预算概述3.中央预算与地方预算4.本预算、临时预算、追加预算本预算：一般的预算临时预算：新旧财政年度交替的时期追加预算：项目需要追加支出时的预算第二节预算方式一、单式预算与复式预算1.单式预算单式预算的组织形式是传统的预算组织形式。它是在预算年度内，将全部的预算收入和支出汇集编入单一的总预算内，而不再区分各类预算收支的经济性质。表3.1单式预算收支表（单位：亿元）预算收入预算支出序号项目金额序号项目金额一税收收入3000一行政管理费5001.增值税二国防费5002.（省略）三各项事业费2000二政府收费收入5001.教育事业费三国有企业收入5002.卫生事业费1.国有企业上缴利润3.（省略）2.（省略）四抚恤和社会福利事业费300四公债收入1000五基本建设支出1700合计5000合计5000第一节政府预算概述单式预算有如下优点：第一、整体性强。第二、便于操作。第三、便于理解。第二节预算方式单式预算也有缺点：第一、不利于经济分析和宏观调控。第二、掩盖了预算赤字的真实状况。第三、不利于考核资金特别是经济建设资金的使用效益，透明度较差。第二节预算方式2.复式预算复式预算是在预算年度内，将全部的预算收入与支出按其经济性质分别汇集编入两个或两个以上的收支对照平衡表，从而编成两个或两个以上的预算。经常预算资本预算第二节预算方式表3.2经常预算收支平衡表（单位：亿元）经常预算收入经常预算支出序号项目金额序号项目金额一税收收入3000一行政管理费3001.增值税二国防费3002.（省略）三各项事业费1500二行政事业收费200四抚恤和社会福利事业费300五非生产性基本建设支出200小计3200小计2600经常性预算结余600合计3200合计3200第二节预算方式表3.3资本预算收支平衡表（单位：亿元）资本预算收入资本预算支出序号项目金额序号项目金额一经常性预算结余600一建设性投资支出1500二国有企业收入500二国有企业流动资金100三建设性基金、收费100三科技三项费用100四其他收入100四国家物资储备支出100五其他资本性支出500小计1300小计2300国债收入1000合计2300合计2300第二节预算方式（1）经常预算通常将政府凭借政治权利取得的收入（如税收收入）与用于政务管理方面的支出编入经常预算。经常预算收入包括税收收入和部分非税收入。其支出则包括政府一般行政费支出，如政府日常活动的经费支出以及一般性的拨款等。第二节预算方式（2）资本预算政府凭借经济权利取得的收入、债务收入与用于资本积累和运营方面的支出一起编入资本预算。经常性预算的结余也转入资本预算。政府资本预算收入包括：经常性预算结余、国债收入、外国借债收入、国有资本性收入等。资本预算支出包括政府的各项资本性投资支出，如政府对国营企业的投资、对公共工程项目的投资、战略性物资储备、政府贷款以及偿还国债和国外借款的等支出。第二节预算方式复式预算的优点：第一、结构清晰，便于分类管理。第二、有利于灵活运用政府资本性投资和国债手段，对国民经济进行宏观调控。第三、明确资本形成的资金来源，并且便于了解公共资本的储蓄动向。第二节预算方式复式预算的缺点：第一、复式预算整体功能差。第二、结构较复杂，给权力机关审批预算带来一定困难。第三、有些收支收支项目很难清楚的对其进行分类。第二节预算方式第二节预算方式二、“平衡预算”与“非平衡预算”（一）平衡预算收支相抵收略大于支以收定支（二）非平衡预算支出小于收入（三）关于“平衡预算”的重要性与唯一性的讨论1.“平衡预算”的重要性2.“平衡预算”的唯一性三、绩效预算绩效预算就是以项目的绩效为目的、以成本为基础而编制和管理的预算。绩效预算的理念是：政府和公共机构不仅应对资源的使用负责，而且应对资源使用产生的绩效（产出和成果）负责。绩效预算由三部分组成：政府事物的项目和活动的类别绩效度量绩效报告在编制绩效预算时，要求计算出各项施政计划的成本和效益，然后择优列入预算。在绩效预算执行完毕后，要对行政部门使用预算资金的绩效进行考核。绩效预算的优点：第一、监督和控制支出、防止浪费。第二、通过将过去与现在的项目相比较，可以考核项目的成本变动情况，以便于采取相应的措施。绩效预算也存在缺点：第一、过于强调经济效率，容易忽视政府活动的政治性。第二、一些无形成本、抽象成本很难进行具体的成本效益分析。第三、不利于立法机关的审查，缺乏直观性。第四、强调单一年度预算与计划的配合，但对未来政策目标设计的考虑较少。绩效预算案例2004年英国医疗部公共服务协议绩效目标目标一:提高国民健康。到2010年，英国男性的预期寿命将达到78.6周岁，英国女性的预期寿命达到82.5周岁。1.2010年之前大幅度降低死亡率。2.到2010年医疗不平等发生概率降低10%，用婴儿出生率和寿命预期来衡量。3.通过以下方式解决潜在的影响人的疾病健康和造成医疗不平等的决定性因素。2010年之前降低成人吸烟率到21%或更低，减少吸烟在普通人群中的比例;作为解决国民肥胖症的广泛战略中的一项内容，到2010年消除11岁以下孩童随着年龄增长患肥胖症的风险;作为提高国民健康战略的一个部分，到2010年，18岁以下未成年人怀孕比率将减少50%。目标二:从长期角度提高国民的医疗服务。4.对老弱病残者尽最大可能提供私人化的医疗保健计划;通过改善初级护理的水平和社区医疗护理设施，到2008年急救病人所占床位数的比例减少5%。目标三:改善获得医疗服务的途径。5.确保到2008年从病情咨询到入院治疗等待时间不超过18个星期。6.到2008年药物的服用者将100%参与到药物治疗计划过程中，提高完成医疗计划患者的比例。目标四:提高患者和医疗设备使用者的经验。7.确保到2008年国民在医疗健康服务方面的经验不断增加，衡量标准为患者有独立的、受法律保护的、对医疗服务提供方调查的权利，保证他们完全参与医疗保健计划的制订过程，包括医疗服务提供方的选择。8.提高体弱老年人的生活质量及生活独立性，尽可能帮助他们生活自理。2007年和2008年通过帮助能生活自理的老年人比例每年增长1%。资料来源：吕昕阳，2011：《英国绩效预算改革研究》，《经济研究导刊》第22期。四、零基预算零基预算要求政府支出机构每年都为其全部预算项目进行辩护，前一预算年度中支出机构获得的拨款作为预算基数，不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。零基预算经历了四个步骤。第一、确定决策单位。第二、一揽子决策。第三、确定项目的优先顺序。第四、按照优先顺序，编制详细预算。一、政府预算制度优点：第一、对新旧预算计划都进行考核，避免传统预算持续膨胀的弊端；第二、排序甄别项目，可以排除低效益项目，从而有效利用公共资源；第三、有效利用决策单位主管人员的知识与经验，弥补了系统分析人才的不足。缺点：第一、财政视野内不反映拨款效果怎样，预算与效果脱节；第二、要求对政府活动进行详细的分解统计分析，无论在人力还是在技术上都有很大的困难；第三、过多看到部门的消极作用（预算膨胀作用）。五、我国的政府预算制度（一）由单式预算向复式预算转变单式预算过于简单，不利于预算信息的表达等问题。两式预算——经常性预算和建设性预算。四式预算——政府公共预算、社会保障预算、国有资产经营预算和其他预算。（二）由基数法预算向部门预算的转变基数法的特征是“基数加增长”。计划年度行政管理费＝上年度预计执行数×（1＋计划年度增长率）。预算内实行“基数加增长”的方法，预算外则采用统一的比例。这种预算是一种“养人预算”（或称为吃饭财政），并且导致了财政资金膨胀问题。部门预算同刚讲过的项目计划预算比较类似。部门预算将预算支出分成基本支出预算和项目支出预算。简单讲，对基本支出预算实行控制原则，对项目支出预算实行绩效原则。（三）零基预算自1990年起，我国一些地区和部门试行零基预算。第三节预算周期与程序一、预算周期美国联邦政府预算活动通常可以划分为4个阶段：（1）提案（2）审议（3）执行（4）审计第三节预算周期与程序第三节预算周期与程序二、预算的编制（一）预算编制步骤第一、根据经济前景，总统制定预算的基本框架。第二、行政管理和预算局与各政府部门共同商议，确定各部门资金支出规划。第三、各政府部门向OMB提交自己的预算申请。第四、OMB要将全部预算文件移交给国会。美国联邦预算（单位：十亿元，%）数据来源：美国白宫OMB网站。第三节预算周期与程序（二）预算编制的特点1.编制程序严谨2.收支分由不同部门负责3.长期与短期的结合4.透明度强5.重视技术分析第三节预算周期与程序三、预算的审批（一）审批步骤1.共同预算决议案2.预算的分层审议和预算法案的制定3.预算拨款法案的签署生效第三节预算周期与程序（二）特点1.审议时间较长，内容详尽。2.审议过程的透明度、民主化程度较高。3.审议过程得到有效的制度保障。4.国会审议机构的预算研究能力强，并有不断发展的技术支持。5.审议过程严格按法定规则进行，并与审议结果一样受法律保护。第三节预算周期与程序四、预算的执行收支两条线（一）预算执行的三个重要方面1.分钱2.花钱3.管钱第三节预算周期与程序（二）特点1.细致2.各部门无权突破预算支出上限3.法制化、民主化程度较高4.计算机服务系统使得预算执行效率很高第三节预算周期与程序五、预算的审计（监督）事前监督：OMB对各职能部门的监督，国会对政府预算的审批等等。事中监督：部分国会的监督、行政部门自身监督、部分会计监督。事后监督：部分会计监督、部分国会的监督。第三节预算周期与程序预算审计的特点：第一、审计系统独立性强第二、预算审计受法律保护第三、重视对预算监督人员的道德培养