11补充1公共政策工具__政府预算制度及其改革

第四章公共政策工具：政府预算制度及其改革第一节政府预算的概念和意义第二节现代政府预算理论第三节政府预算的原则第四节“理性――综合模式”与“渐进主义模式”第一节政府预算的概念和意义一、什么叫政府预算(一)政府预算的概念(二)政府预算的特点(三)政府预算的实质(四)政府预算的历史(五)政府预算程序二、政府预算的意义(一)政府预算是政府活动的集中反映(二)政府预算是调节公共经济生活的重要手段(三)政府预算体现了全体居民的共同利益第一节结束返回一、什么叫政府预算简单地说，预算也就是事先算账。预算是一个广义的概念，企业不仅有预算，个人家庭有预算，政府也有预算。(一)政府预算的概念政府预算（PublicBudget或GovernmentBudget）也称为公共预算，是指由各级政府编制的，包括预算指导思想、预算编制的原则、方法、以及在此指导下形成的财政资金收支计划。按法律程序，预算须经人民代表大会（或西方国家议会）通过，成为政府必须执行的文件。从技术性说：政府预算也称为公共部门预算。这一概念有两层意思，一是指公共部门的资金收支计划；二是指按照预算法规定程序管理的公共资金。政府预算是公共部门的收入或支出指标。政府预算是管理公共部门资金的活动。政府预算是一张收支平衡表。在实际生活中，政府预算兼有上述种三种意思，比如，我们讲预算指标时就是指前者，在我们讲某项资金应当纳入预算（管理）时就指后者。从政治性看：政府预算是反映政府在做什么和不做什么之间的选择。政府预算反映了支出上的优先权，如在国防和扶贫之间；政府预算是不同政治集团的利益妥协，如新建绿地、还是救助失业者，在其背后反映了不同人的利益需求；政府预算反映了政府准备购买什么公共产品，及其成本。《返回》(二)政府预算的特点1，有许多对于预算结果有不同优先偏好和不同权力的预算行动者。不同的人对于政府预算所提供的公共产品的偏好是不同的。这样，就存在着众多的偏好(要求获得优先分配的公共产品)。为此，政府需要提供种类繁多的公共产品。它体现了预算安排的多方面性。同时，政府预算存在着诸多的预算行动者，诸如政府机构、议会、利益团体、选民等。而私人预算只有少数几个行动者。由于政府预算的各种需求是不统一的，因而就难以产生“必须尊重的唯一要求”，即预算标准。2，民选官员不是花自己的钱在政府预算中，民选官员花的不是他们自己的钱，而是公民的钱。这与私人企业的预算是花他们自己的钱是不同的。“花别人的钱不心痛”，因而有过分偏离公共需求的可能，也存在着被公民赶出办公室的可能。为此，民选官员必须努力避免过分偏离公民需要。由于存在多种需求和多个预算行动者，在资源限定的情况下，为了建立足够的内在统一性来指导决策，需要建立政府预算程序。政府预算程序实质上是在竞争的团体和利益体之间进行协商的机制。3，政府需要用文件来说明预算的可靠性由于官员是为公民作出决策，这就必须保证预算的可靠。为了证明这一点，就必须建立预算文件。与商业预算不同的是，预算文件是公共的。而由于各种原因，预算文件有时会成为争议的中心。4，政府预算缺乏弹性。政府预算在年度执行过程中缺乏弹性，它不可能象私人预算那样及时调整。这既是它的优点，也是缺点从优点方面说，它为政府各部门提供了明确而稳定的资金来源，各部门可以根据预算文件来安排资金，有计算地提供服务。从缺点方面来说，由于在预算执行期内政治、经济形势会发生变动，如果没有足够的预见性，就会面临着巨大压力。而如果因此而不断调整预算，又会面临着失去信任问题。5，它有令人难以置信的诸多约束条件如，收支时间、平衡、增税的困难性、支出中的不同政治团体的利益等，其他约束诸如：已经形成的政府支出协议，以前的协议(如承诺的社会保障)、邻近地区的竞争。而私人预算是不存在如此多的因素约束的。6，对政府支出的评价的困难性由于政府提供的是公共服务。虽然这些服务是政府花钱购买的，但却很难有一人统一的评价标准。比如，我们应当花多少钱于国防是合适的？社会治安需不需要花2千万元？这些，很难作出回答。政策性支出效果是滞后的，为此，对其评价是困难的。《返回》(三)政府预算的实质不同的认识：1，配置以货币为代表的稀缺资源(经济学)2，利益的再分配(经济学)3，不同集团和阶层的斗争和妥协(政治学）马克思对于政府预算的认识：不管政府预算采取什么形式，核心是编制出一张预算收支表。正是马克思所指出的，“每个人都知道，预算只不过是国家本年度预期收入和支出的一览表，并以上年度的财政经验即平衡表为依据，……，每一个国家预算的基本问题就是收支之间的对比关系，是编制平衡表、盈余表或者赤字表，这是国家确定削减或增加税收的基本条件”。[1][1]《马克思恩格斯全集》第9卷人民出版社1961年版P.69-70。从政府预算的内容看：政府预算作为管理工具，应当涵盖以下四个方面1，财政收支的规模与结构，及其所体现的收支性质和作用；2，政府各部门在处理这些资金收支问题上的地位、权责及其相互关系；3，预算收支在实现过程中必要的编制、审查、执行和检查等程序；4，政府为保证预算收支计划而采取的措施及规章。事实上，政府预算兼有政治、经济和社会特征。它既是公共资源配置手段，又是利益分配的手段，同时也是实现公共政策的工具。政府预算的多面性说明，它是在政府活动中具有重要地位政府预算与政治、经济与行政的关系《返回》图2-1政府预算与政治、经济与行政的关系政治行政经济政府预算行政(四)政府预算的历史1，政府预算是经济发展的产物。政府预算最早产生于英国。英国于17世纪编制了世界上第一张国家预算收支表。当时，随着资本主义生产方式的出现，政府财源扩大了，收入大量增加。同时，支出也迅速增加，城市的扩大使那些过去根本不需考虑的支出，如路灯、道路、排污等都必须纳入政府支出范围。为此，随着财政收支规模的扩大和行政部门、人员增加，客观上需要政府事先编制收支计划，全面安排年度收支，这就产生了政府预算的概念。在英语中“Budget”是指公文包，由于预算收支表是由财政大臣掌管，并在参加议会讨论时放在公文包内的，因此，“公文包”一词也就成为政府预算的代名词。2，政府预算是民主化的产物早期的英国是封建主义统治，无论征税，还是支出都由国王说了算。当时，社会上有两个利益对立的阶级：封建贵族和资产阶级。封建贵族虽然有权，但没有钱，而资产阶级有钱但没有政治地位，在税收上经常受到歧视和敲诈。为改变这一现状，为资本主义发展开辟道路，资产阶级理论家提出了著名的“参与原则”，即人民有对于税收和政府支出的知情权，未经人民的代表讨论和通过的税收和支出案，人民有权不予承认，并拒绝缴税。依据“参与原则”，资产阶级联合了劳动者，向封建主义进行了长期斗争。终于使封建贵族妥协，1689年英国国王威廉与其妻玛丽二世被迫在“权利法案”签字，确立了君主立宪制政体，设立以资产阶级为主的下议院，并确认了参与原则。通过取得税收和预算权，资产阶级终于进入了政治舞台。“参与原则”也表明，政府是代理人，而人民是委托人，因而政府预算属于受托资金。结论上述历史可以看出，政府预算既是政府行政管理的产物，又是政治民主化的产物。政府预算制度作为民主政治建设的重要部分，在推翻封建主义统治后，被世界各国几乎毫无例外地采用。《返回》3，中国的政府预算在中国历史上，漫长的封建社会里没有政府预算。虽然某些时期也有皇室收支计划，但由于它没有设立法定管理程序，且皇室的私人财政与政府公共财政不分，预算赤字决定权并非人民，因此尚不能称为预算。最早出现预算概念的是“宣统预算案”，准备于宣统三年（1912年）试行，但辛亥革命使其同清政府一起破产。新中国的第一个政府预算是1950年编制，经第一届全国政治协商会议讨论通过，由政务院，并组织实施的，当时称为国家预算。它采用实物(小米)为计量单位,赤字占支出的18.7％，属于战时预算。到1952年才实现了第一次收支平衡。1982年后，政府分为中央，省（直辖市、自治区）、市（州）、县（旗）、乡镇五级政府，按照“一级政府，一级预算”的原则，除乡级政府由于各种原因尚不属于完整的预算外，各级政府都有自己的政府预算。《返回》(五)政府预算程序程序是指政府机关办事的次序或步骤。按程序办事是行政管理的特点之一。我们知道，政府是公共事务的管理机关，为了管好公共事务，其内部必须采用分权制，即由具体部门来办理某一方面的具体事务。建立办事程序是规范各部门内部管理的重要措施，同时，程序也是协调部门关系的重要方式。公共事务的处理往往会涉及多个部门，为协调各方面关系，防止相互推诿、扯皮，就需要一个合理的公文流转程序。政府预算程序是由预算编制、预算审查和通过、预算执行和年度决算四个环节组成的。1，预算编制政府预算编制是指财政部门根据国家的财政预算编制原则、财政体制和经济发展计划，计算出下一年度本级财政的可用财力，然后根据有关政策和政府决议，将财政资金分配给行政、事业单位，形成草案的过程。为了使编制的政府预算草案更加符合实际，要求各行政部门先根据事业发展要求，提出本部门预算草案，在此基础上，财政部门根据本级财力可能，对收支指标进行调整。图：政府预算编制的“两上两下”政府预算编制的“两上两下”收入、支出部门财政部门同级政府同级人大提出预算初案返回并提出控制指标根据指标编制预算草案发出通知，执行预算汇总，形成草案预算案返回首长签字下达执行命令2，预算审查和通过政府预算是政府活动的重大问题，财政部门在完成预算草案的编制后，必须先提交政府讨论，必要时，还要征求党委意见。预算草案经政府讨论通过后，应当提交同级人民代表大会审议和讨论。经过人代会讨论通过的政府预算具有法律效力，称为正式预算。这一过程称为审议通过。3，预算执行在政府领导下，财政部门组织实施预算，安排和落实各项预算收支指标的过程。各级政府就确保各项预算收支指标的实现。财政部门应当将正式预算案有关收入指标通知收入部门，如税务机关和其他收入机关；将支出指标书面通知各行政、事业单位和基本建设单位。在预算执行过程中，财政部门还应当根据本地区政治和经济发展的实际，及时进行预算调整，预算调整包括动用总预备费、追加预算、追减预算和项目间预算划转等。4，年度决算财政决算是指对年度预算的执行情况进行的总结。年度终了前，财政部门应根据财政部和上级财政部门的决算要求和统一的财政决算表格式，对本级预算执行情况进行汇总。财政决算由基层单位的决算开始，逐项汇总。最后形成财政决算文件。财政决算文件通常分为文字、基本情况和各项支出决算数三部分。财政决算文件既是年度财政工作的总结，又是政府工作总结的重要方面，必须存入本级政府挡案。财政决算经过同级审计部门审查后，应当提交人代会审查。经人代会审查通过的财政决算才具有法律效力。财政部门还应当根据人代会审查决算的意见，将各单位报来的决算进行批复。单位只有接到财政决算批复后，才能核销相应的收入和支出，开立新的会计账册。《返回》二、政府预算的意义(一)政府预算是政府活动的集中反映(二)政府预算是调节公共经济生活的重要手段(三)政府预算体现了全体居民的共同利益返回(一)它是政府活动的集中反映政府预算是政府活动的集中反映，是重大的政治事件。对政治有两种理解：一是统治说。政治等于统治，它表现的是统治阶级的意志。“政治是统治的表现，或政府处理公共事务的作用”，“政治是权的取得和运用”，“政治是社会价值的权威配置”（伊士顿）。二是公共利益说。孙中山说，政是众人之事，治是管理，政治是管理众人之事。台湾政治学中将政治归纳为：1，政治涉及的是众人，而不是孤立的个人；2，政治活动具有一定目的性，即反映社会价值，即存在着个人的价值与社会价值不一致问题；3，政治活动具有权威性。政府预算的政治性，主要在于：首先，预算所涉及的是公共事务的资金安排。而公共事务就是“众人之事”。编制预算过程也就是预测和算账的过程，通过事前算帐，有利于政府摸清财力家底，并