7公共预算

第7章公共预算第一节公共预算概述一、公共预算的概念与特征（一）公共预算的概念公共预算也称政府预算，是指国家财政的收支计划，也是指中央政府与地方政府在每一个财政年度的全部收入与支出的一览表，它是以收支平衡表的形式表现出来的、具有法律地位的文件。包括三层含义：年度财政收支计划国家预算要按法定程序进行编制、审批、执行及决算专门机构对各环节负责“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”——毛泽东“财政工作一定要有财有政，切不可有财无政。要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。”——邓小平“财税工作是党的事业和政府工作的重要组成部分，预算里面体现了党和政府的政策和宏观调控意图，数字里面包含了政治，包含了各级政府之间的关系，部门之间的关系，地区之间的关系，民族之间的关系。”——胡锦涛（一）公共预算的概念（续）具体可以从以下几个方面来理解：国家预算的形式——年度政府收支计划它是对年度国家财政收支的规模和结构进行预计和测算，其具体形式是按一定标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这个表格反映一定时期政府财政收支的具体来源和方向。国家预算——具有法律效力的文件国家预算基本内容都是以预算法的形式规定的，预算的编制、执行和决算的过程也是在预算法的规范下进行的，国家预算编制后要经国家立法机构审查批准后方能公布并实施。国家预算——政府调节经济的重要工具在市场经济条件下，当市场难以保持自身均衡发展时，政府可以根据市场经济运行状况，选择适当的预算总量政策，用预算差额去弥补社会总供求缺口，以保持经济的稳定增长。案例：看好13亿人的“钱袋子”预算审查，就是对政府如何花钱的监督，就是要为13亿中国人看好“钱袋子”。预算要“闯六关”。从会前两次初审，到大会期间代表审阅、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会最终表决，国家预算要在全国人大“连闯”大大小小六道“关口”，才能最后得到批准。预算离我们有多远？目前国家预算一年控制的支出总额已达4万多亿人民币，相当于一年人均财政负担3000多元。13亿公民成为国家预算体系的“利益相关者。预算是观察政府的主要窗口通过预算可以了解政府从纳税人手中拿了多少钱，钱花到哪里去了？编制预算是”为钱购买的东西进行斗争”“政府施政，虽悠悠万事，惟预算为大”2011年财政预算安排情况2012年公共财政预算主要指标拟安排如下：中央财政收入55920亿元，比2011年执行数（下同）增长9％；从中央预算稳定调节基金调入2700亿元，合计可使用的收入总量为58620亿元。中央财政支出总量64120亿元，增长13.7％。其中，中央本级支出18519亿元，增长12.1％；中央对地方税收返还和转移支付45101亿元，增长13％；中央预备费500亿元，与2011年预算持平。收支总量相抵，中央财政赤字5500亿元，比2011年执行数减少1000亿元。中央财政国债余额限额82708.35亿元。（二）公共预算的特征预测性在每个计划年度开始前编制，它是对计划年内国家集中资金进行分配，通过编制政府预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途作出主观的预测和设想。法律性国家预算经国家权力机关批准后方可实施，是具有法律效力的文件。政府预算必须由立法机关审核批准，并直接受立法机关的监督。综合性国家预算的内容决定了它能综合反映一国经济、社会的发展情况。（二）公共预算的特征（续）公开性政府预算收支计划的制定、执行以及决算的全过程须向公众全面公开。指令性国家各级政府预算确定的各项收支指标，经国家各级权力机关审查批准后下达，各级政府、各部门、各单位必须严格执行。（三）预算的本质——对稀缺资源的配置（1）费用论（成本论），持这一观点的学者认为，政府预算是实现公共服务的一种成本或投入，即公共服务费用，财政是政府资金供给的专门机构，或者称为“总账房”，其任务是为行政事业单位提供资金。（2）报酬论（购买论），这一理论公共部门和私人部门之间发生着商品和劳务的交换关系为前提。报酬论的基本观点有两个：税收是政府的价格，政府预算是购买各项具体公共产品的价格。二、公共预算的组成与分类（一）组成预算收入国家为实现其职能，在预算年度内通过国家预算有计划地筹集的集中性财政资金。税收、国有资产经营收益、专项收入、债务收入、行政性收费收入和罚款收入、其他收入。预算支出国家为实现其职能，对筹集的预算资金按照不同用途进行有计划的再分配，包括预算资金安排、供应和使用的全过程。经济建设、社会文教、行政管理、国防、其他支出。（二）公共预算的分类1.以形式差别为依据分为：单式预算：在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集编入一个表格，形成一个收支项目对照表。复式预算：在预算年度内将全部的财政收入和支出按经济性质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。国家预算自产生以来，其编制形式也在不断地发展和完善。从世界各国的实践看，国家预算主要有五种组织形式，即单式预算、复式预算、绩效预算、计划规划预算和零基预算。税收收入经常收入行政性收费收入非税收入专项收入其他收入等经常预算国防支出行政管理支出事业发展支出经常支出社会保障支出专项支出付息支出其他支出等经常性预算结余政府预算资本收入各项基金收入资本性收入国有资产收益债务收入（包括国内债务收入和国外债务收入）资本预算基本建设支出挖潜改造支出经济建设支出科技三项费用资本支出流动资金支援农业生产支出等债务本金支出复式预算的特点：（1）区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。（2）经常预算和资本预算两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。（3）把国债收入作为资本预算的正常收入项目，使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。（4）编制复杂，需要较高的技术。收入支出预算科目预算数预算科目预算数一、税收收入二、…三、…收入合计……上年结余收入一、一般公共服务二、…三、…支出合计……年终滚存结余收入总计支出总计单式预算表（简表）复式预算表（简表）经常性预算收入支出经常性收入合计经常性支出合计经常性预算结余建设性预算收入支出经常性预算结余建设性收入合计建设性支出合计建设性预算收支差额收入总计支出总计2019/9/2916复式预算表（经常性预算表）1.以内容差别为依据：从预算计划指标的选择分为增量预算和零基预算。增量预算－－基数法预算：财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种预算方法。（主要采用的方法）零基预算：计划财政年度预算分项支出指标的确定，只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核为依据，不考虑以前财政年度各项支出的基数。（二）公共预算的分类（续）增量预算和零基预算的比较：增量预算的优缺点优点：保持了预算的连续性、工作量小、操作简便。缺点：易造成预算支出的刚性增长、不利于控制财政支出和优化财政支出结构。零基预算的优缺点优点：预算编制依据科学，按照具体情况考虑预算大小，有利于资金分配和节约支出。缺点：预算编制的工作量大，费用较高。（二）公共预算的分类（续）绩效预算以项目的绩效为目的，以成本－效益分析确定的支出费用为基础而编制和管理的预算，重视对预算支出绩效的考察。计划规划预算：在绩效预算的基础上，依据国家确定的目标，着重按项目安排和运用定量分析方法编制的预算。基本步骤是：按政府确定的目标划分项目；确定完成目标所必需的资源，对选定的项目配置资源，在此基础上确定这部分资源的费用。（二）公共预算的分类（续）其他分类：按预算内容分类——总预算和分预算。按收支范围分类——普通预算和特别预算。按政府级别分类，——中央预算和地方预算按立法手续划分，——本预算、临时预算和追加预算三、公共预算的职能与原则（一）公共预算的职能（1）国家预算是财政分配资金的主要手段（2）国家预算具有调控经济的功能（3）国家预算具有对社会经济活动反映的职能（4）国家预算对经济运行起着重要的监督作用小结：①反映政府活动的范围和公共收支状况；②对政府活动规模的控制。（二）公共预算原则第一，公开性。第二，可靠性。第三，完整性。第四，统一性。第五，年度性。国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，是制定政府财政收支计划的方针。小结：一种预算原则的确立，不仅要以预算本身的属性为依据，而且要与本国的经济实践相结合，要充分体现国家的政治、经济政策。一个国家预算的预算原则一般是通过制定国家预算法来体现的。四、预算程序：编制、执行和决算预算工作必须经过预算的编制、预算的审批、预算的执行、预算的调整以及决算等阶段的整个过程。编制审批执行调整决算（一）编制编制主体：由国家主管财政的行政机关负责进行。编制程序：我国国家预算编制采取自上而下，自下而上，上下结合，逐级汇编的程序。说明：西方国家一般由行政部门编制（行政预算），立法机关编制较少（立法预算）两种方式：财政部门主持收入和支出编制（英德意日）财政部门只负责收入编制，由另外预算机关负责支出预算（美国）同级财政部门上级主管部门基层单位（1）上：单位、部门提出概算（2）下：财政下达预算指标（3）上：上报单位、部门预算（4）下：审批预算我国的情况：财政部主持下的部门预算部门预算：一个部门编制一本预算的政府预算制度财政部牵头各部门协作配合编制本部门预算报政府审定地方政府将本级预算草案报国务院审批说明：★部门预算是一个综合预算，各种层面、事项均纳入其中，所有收支编在一本预算中，预算情况一目了然，便于审议与监督★部门预算全面且详细地反映了各政府部门的收支情况，可规范财政秩序，有力克服低效浪费及腐败现象。（二）审批在西方国家一般由议会审批，表决；我国由人代表及其常委会及专门委员会对预算进行审批和监督全面审查与重点审查相结合；审查重点：是否量入为出、收支平衡，支出结构是否合理，是否有利于本地区经济发展。（三）预算执行执行主体：支出预算由各主管机关负责执行收入预算则由税务机关和其他有收入的机关执行我国各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责，中央预算执行机构为财政部国库司。国库是办理预算收入缴纳、支拨的专门机构，分中央国库与地方国库，均由各级人民银行经理。各种财政收入资金集中缴入国库，支出所需资金则由国库统一支付国库就是国家金库的简称，它实际是一个财政预算管理的组成部分，总的讲就是预算执行。财政部国库司成立于2000年，根据国库改革的需要成立的司局。一是预算执行；二是国家的国债管理；三是负责政府采购的监督管理。对预算执行的监督由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审计监督；目的是监督行政机构是否依法执行预算。（四）预算调整在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加，而发生的预算收支指标的增减变化。预算调整按调整幅度不同，分为全面调整和局部调整。局部调整：第一，动用预备费第二，追加追减第三，经费流用第四，预算划转“科目流用”或“预算支出科目之间经费流用”在不超过原定预算支出总额的情况下，由预算科目之间调入、调出和改变资金用途而形成的预算资金再分配。（五）政府决算政府决算是经法定程序批准的年度政府预算执行的总结，它是预算年度内政府预算收入和支出的最终结果，是政府经济活动在财政上的集中表现。决算的编制是从执行预算的基层单位开始，自下而上，逐级编制、审核和汇总而成的。政府决算包括中央决算和地方总决算，提请全国人民代表大会常务委员会审议。公共预算程序（流程图示）第二节公共预算管理体制一、预算管理体制的涵义在特定的