关于国有资产法基本理论的探讨

1关于国有资产法基本理论的探讨（一）作为我国经济体制改革之目标模式的社会主义市场经济，是以生产资料公有制为基础、以国有经济为主导力量的市场经济。因而，如何实现国有经济与市场机制的相容，一直是经济体制改革的重大课题。为建立适应市场经济的国有资产管理体制，必然要突出国有资产法在市场经济法律体系中的地位，并完善国有资产法的体系，这就产生了对国有资产法理论研究的迫切需求。然而，国有资产法理论研究却是我国法学界的薄弱地带，特别是国有资产法基本理论近乎空白[1]。为尽快扭转国有资产立法中较多单项法规、规章，但体系不完备并且缺乏基本法的局面，应当特别重视国有资产法的基本理论。(一)“国有资产”是经济体制改革中新出现的一个概念，而以往在法规和政策文件中只有“国家财产”或“国有财产”的概念。按照市场经济理论，严格地说，“资产”和“财产”不是同一概念。只有作为生产要素投入生产经营2的财产，才称为资产，它具有增殖功能；而一般意义的财产则不一定会增殖，或者说，在财产的含义中，只要表明它是产权客体即可，无需也没有表明它会增殖与否。简言之，资产是一种财产，而财产不一定是资产。但是，目前许多法规、政策文件中和管理实践中，已将“国有资产”和“国家财产”或“国有财产”混用。故国有资产有广义与狭义之分。广义国有资产与“国有财产”或“国家财产”同义，泛指依法归国家所有的一切财产，既包括增殖型或经营性国家财产，又包括非增殖型或非经营性国家财产。狭义国有资产，仅指增殖型或经营性国家财产。在国有资产法中，对国有资产应当按广义来理解。这是因为：(1)国家财产中的各项财产，尽管存在有无增殖功能的差别，但在法律上具有不可分割的整体性，并且由国家统一行使所有权。(2)增殖型财产和非增殖型财产只是就财产使用的直接目标所作的区分，但二者的根本目标都是为了增进全民利益，其中，国家财产的非经营性使用，不仅直接追求非增殖目标，而且为经营性使用国家财产以实现增殖目标创造条件；国家财产的经营性使用，不仅直接追求增殖目标，而且为非经营性使用国家财产以实现非增殖目标创造条件。所以，国家财产在管理和法律制度上都应当是3在一些国家和地区的立法例中，都从界定财产来源的角度给国家财产作出法律定义。[2]在我国立法中，基于本国国情并借鉴已有立法例，可以给国有资产作出下述定义：国有资产即全民所有的财产，是指国家以各种形式投资(投入)及其收益、接受赠与所形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。该定义表明，国有资产具有下述一般特征：(1)其所有者具有唯一性。即现代社会中，唯有国家在法律上是全民的代表，所以，对全民所有的财产可以在法律上充当所有者的只能是国家。(2)其所有权界定具有法定性。即国有资产的各种来源(取得)方式都直接由法律规定，并且有的来源(取得)方式为国有资产所特有，如凭借国家权力取得，所以，其所有权界定必须有法定依据。(3)其表现形态具有多样性。即国有资产表现为多种形态的经济资源，既可以是财产也可以是财产权利，既可以是人造财产也可以是自然资在资本主义国家和社会主义国家虽然都有国有资产，但由于生产资料所有制不同，国有资产在经济、社会和法律制度上必然有差异。我国国有资产与资本主义国家国有资产的区别主要表现在：(1)来源结构方面，作为国有资产主4要或首要来源的，在我国是国家投资及其收益，在资本主义国家则是凭借国家权力取得。(2)经济地位方面，我国的国有资产在国民经济中居主导地位，不仅存在于国民经济的各个领域，而且控制着国民经济的命脉部门和关键部位；资本主义国家的国有资产在国民经济中则不具有主导地位，存在范围不普遍，对命脉部门或关键部位不一定有控制力。(3)职能结构方面，就我国的国有资产而言，其经济职能和非经济职能并重；就资本主义国家的国有资产而言，则非经济职能重于经济职能。(4)表现形态方面，在我国的国有资产中，经营性资产占较大比重，某些形态(如自然资源、军火等)是法定专属国家所有的财产；在资本主义国家的国有资产中，非经营性资产占较大比重，极少法定专属国家所有的财产，自然资源、军火等可以成为私有财产。(5)法律保护方面，在我国，法律规定国有资产具有神圣不可侵犯性；在资本主义国家，法律只规定私有财产具(二)国有资产的法律形态，即法律确认的国有资产的表现形态或存在形式。在法学上和实践中，明确国有资产法律形态的意义主要是：(1)只有表现为法定某种形态的财产才可5以成为国有资产，据此可以从形态上对国有资产界定范围和计量。例如，我国曾公布，1995年底国有资产总量已达57106亿元。很显然，这里所包括的主要是人造财产和有形财产，如果完全包括自然资源和无形财产，国有资产价值总量肯定不止于此。(2)只有明确国有资产有哪几种形态，才可避免轻视或无视某种形态国有资产的现象。例如，在国有资产与非国有资产合资的过程中不估或低估无形资产或自然资源，就是对无形资产或自然资源的忽视或无视。(3)对不同形态的国有资产往往需要作不同的制度设计，即国家有必要针对各种特定形态的国有资产分别实行相应的法律制度，据此可以从形态上界定特定国有资产的国有资产的法律形态，可以按一般财产分类，作固定资产与流动资产、经营性资产与非经营性资产、人造财产与自然资源、有形资产与无形资产、金融性资产与非金融性资产等区分。综观我国关于国有资产的现行立法，国有资产的下列几种法律形态具有特别重要的意义：1.经营性国有资产，是指投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产。在我国的国有资产中，经营性资6产所占比例1995年底已达78.9%。我国的国有资产管理体制改革，乃至整个经济体制改革，在一定意义上就是围绕经营性国有资产有下述主要特征：(1)它作为生产要素用于生产经营。即经营性国有资产直接进入社会再生产过程，在生产和流通等经济领域构成商品生产和交换所必要的因素和条件。(2)它具有增殖性。即经营性国有资产直接以营利为目的投入经营或使用，在资本运动中总是作为一定资本形态而存续，要求其占用者追求保值增殖。(3)它主要由企业占用。即资本的增殖性和企业的营利性决定了经营性国有资产只能由企业作为主要占用者；此外，事业单位在一定条件下也可以成为经营性国有资产的占用者，申言之，实行企业化管理的事业单位对其占用的资产和某些事业单位对其用于创收的资产，都应当按企业要求进行经营使用。(4)它以市场配置为主。即经营性国有资产的配置机制，以市场机制为主、计划机制为辅。也就是说，企业一般通过资本市场和信贷市场吸收投资和贷款，有偿地占用经营性国有资产；但是，国家的投资计划、金融计划、产业政策、重点扶持等措施，也在一定程度上对经营性国有资产的配置起作用。(5)它具有多种经营方式。即经营性7国有资产由于分布范围广泛和各行业、地区、企业之间存在差别，只可能分别采用相应的经营方式。实践中已形成直接经营、委托经营、承包经营、租赁经营、股份经营等2.非经营性国有资产，又称行政事业性国有资产，是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)用于国家公务和社会公益事业的国有资产，以及尚未启用的国有资产。在我国的国有资产中，非经营性资产虽然所占比例较小，但在整个社会系统中处于关键地位，对政治、经济和社会的发展都有举足轻重的作用。非经营性国有资产较之经营性国有资产，有下述主要特征：(1)它用于国家公务和社会公益事业。即非经营性国有资产不投入商品生产经营，而投入公共产品生产，也就是用于国家的管理事务和国防事务以及社会性的教育、文化、卫生、福利等公益事业。(2)它具有非增殖性。即非经营性国有资产不作为资本来使用，也就是使用中不要求增殖，甚至不要求自行保值，而只表现为非生产性消费过程；但是，非经营性国有资产的使用应当追求社会效益，8这就要求以有效、合理和节约使用为原则。(3)它一般由行政事业单位占用。即非经营性国有资产的特定用途和非增殖性，决定了只宜由以服务于社会公众而不具有营利目的为特征的国家机关、事业单位和社会团体占用；但是，我国许多国有企业由于历史原因肩负着本应由国家和社会承担的社会责任包袱，在其占有的国有资产中，有一部分实际执行着“企业办社会”的职能，理应视为非经营性资产。(4)它主要由行政配置。即非经营性国有资产主要通过财政拨款和行政划拨的方式进行配置，由行政事业单位无偿占用；同时，事业单位在一定条件下也可以通过特定创收活动而获得非经营性资产，这在一定意义上具有市场配3.资源性国有资产资源性国有资产，即国有自然资源。在理论上，财产按其形成过程中是否含有人类劳动，可以分为人造财产和自然资源两大类。自然资源是不通过人类劳动而在自然界运动中形成的，在一定条件下有经济价值的物质和能量。它作为人类生存的根本和人造财产的源泉，在人类社会的发展中具有无法取代的地位和作用。尤其是在可持续发展的观念、战略和模式日益为世界各国所接受的今天，自然资9源更是受到国家的特别重视。我国是一个自然资源总量可观但人均拥有量很少的国家，为有效保护和合理开发、利国有自然资源具有下述主要特征：(1)有形性。即作为国有资产的自然资源只限于有形自然资源，也就是地表资源和地下资源，包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂等；空气、风力、阳光等无形资源则不包括在内。(2)有限性。即国有自然资源在范围、数量和供给方面都属于有限资源。范围有限，即国有自然资源只限于国家主权所及地域范围之内，并且地表资源只限于法定归农民集体所有的范围以外；数量有限，即国有自然资源在数量上既定，并且由于不可再生或再生过程缓慢而呈现递减趋势；供给有限，即国有自然资源的供给相对于社会对自然资源的需求而言，总是处于供小于求(又称稀缺)状态，并且，随着时间推移其稀缺性会越来越突出。(3)价值递增性。即国有自然资源的经济价值在总体上会呈现递增趋势。这是由自然资源的稀缺性程度不断提高和开发成本积累增多所决定的。(4)垄断性。即国有自然资源在事实上具有自然垄断性和在法律上具有国家垄断性。所谓自然垄断性，是指自然资源由于地理分布不均衡而在品种、数量和10质量上都存在区域差异，就特定地区对特定自然资源的拥有而言，形成事实上的独占。所谓国家垄断性，是指许多自然资源在法律上专属国家所有，国家对自然资源的所有权不可转让。根据我国现行法律规定，除依法归农民集体所有的农村土地外，一切自然资源都归国家所有，换言之，除农村土地依法可以归农民集体所有外，任何公民和法人都不得对自然资源拥有所有权。这是自然资源的稀缺性、自然垄断性和社会化大生产的历史必然性，以及我国4.国有无形无形资产与有形资产相对应，以有无独立的物质形态为区分的根本标志。有形资产即具有物质形态的财产，法律和法学上的“物”一般指有形资产，包括实物、货币、有价证券等，电、热、气、磁力等能被人们支配的自然力也属于物。无形资产，是不具有独立物质形态而以知识或权利形态蕴含和表明经济价值的财产。较之有形资产，它有下述主要特征：(1)它有一定载体但无独立物质形态。即无形资产必须以一定物质形态为载体，也就是说，知识或权利形态的无形资产只有依托于一定物质形态才能够固定下来并表明其存在；但是，无形资产不具有自身独立的物质11形态，也就是说，不以独立于其载体之外的物质形态作存在形式，而寓其载体之中以知识或权利形态表明存在。例如，以手稿、印刷品、视听资料、计算机软件或工艺流程等为载体的知识产品，以土地为载体的土地使用权，以企业构成要素整体为载体的商誉。(2)它以知识或权利形态蕴含和表明经济价值。其一层含义是，无形资产具有一定的经济价值，即能够对生产经营作为一种生产要素持续发挥作用并带来经济利益；其另一层含义是，无形资产虽然以一定物质形态为载体，但蕴含和表明其经济价值的不是载体本身而是依托于载体的特定知识或权利，载体只是实现特定知识无形资产有多种类型，可分别依不同标准作多种分类。其中主要有：(1)知识形态无形资产和权利形态无形资产。前者指由特定主体在法律上或者事实上所独占的具有一定经济价值的知识产品，如专利、商标、厂商名称和字号、服务标记、商业秘密、商誉等。后者指由特定主体享有的具有一定经济价