合作制还是股份制农村信用社发展的制度逻辑

2003年3月ZhongguoJingjiPinglun,ISSN1536-9056總第三卷，第3期（總第16期）中國經濟評論ChinaBusinessReview(Journal),Inc.,USA53合作制还是股份制：农村信用社发展的制度逻辑湖南大学金融学院陈雪飞摘要：在以农户为主要生产单位的农村地区，农村信用社进行合作制改革既有必要，也有可能。合作制的农村信用社存在的必要性在于它兼顾了效率与公平，而其存在的可能性在于它已经存在。不应该把合作制原则或合作金融特征作为合作制农村信用社的衡量标准。互助融资是合作金融的基本目的，同时也应该是衡量合作制的农村信用社的主要标准。关键词：农村信用社合作制股份制合作金融一、问题的提出经过100多年来理论和实践的发展，合作金融已经遍及全球。在农村发展信用社既合乎理论逻辑，也在实践中被绝大多数国家所证实。但多年来，农村信用社在我国的发展却遇到了来自理论和实践方面的难题。从实践上看，解放后我国农村信用社已有50多年的发展历程，其间经历了许多波折，曾几度走上官办道路，没有始终坚持合作制原则。改革开放以后，特别是1996年以后，根据中央的有关精神，对农村信用社一直在按照合作制原则进行规范，但在实践中一直没有取得实质性进展。一种极为普遍的看法是，目前我国的农村信用社离真正的合作制还相差甚远。与些同时，少数地方已经成功地对农村信用社进行了股份制改革试点。农村信用社改革的方向究竟是合作制还是股份制，这是我们必须面对的现实问题。从理论上看，改革开放以后，学术界曾一度普遍认为农村信用社应该坚持合作制，但近年来则逐渐出现了一些争论。争论主要集中体现为两种观点：一种观点认为，由于农村信用合作社一直背离合作制的原则，所以其改革和发展的重点应该是严格按照合作制原则进行规范；另一种改革观点则刚好与此相反，认为合作制原则在中国农村金融领域根本行不通，农村信用社应该改制为股份制商业银行。在争论的过程中，坚持合作制改革者虽然认识到了合作制的重要性和必要性，但却没能深入地论证其可行性，特别是不能很好地解释为何我国农村信用社事实上没能按合作制进行规范；而认为应该进行股份制改革者没能令人信服地否定农村信用社按合作制规范的可行性，尤其是不能解释为何在其他发达和不发达国家都能够存在的合作制的农村信用社，在我国却失去了其存在的空间。合作制还是股份制？这是摆在我们面前的重大理论和实践课题。我们有必要从理论与实践结合的角度，阐明农村信用社发展的制度逻辑。二、农村信用社坚持合作制改革的必要性和可行性（一）必要性陈雪飞：湖南大学金融学院副教授，在读博士，研究方向为农村金融和中央银行理论。Email：[e-mail]合作制还是股份制：农村信用社发展的制度逻辑54尽管对农村信用社是实行合作制还是股份制存有不同意见，但即使是一些坚持股份制改革者，也大多承认合作制的农村信用社具有存在的必要性。具体理由不尽相同，但其中两种说法最具有代表性。一种是采用反证的方法，认为农村信用社如果股份化，则既不利于农村信用社自身的发展，也不利于“三农”的稳定（李恩慈，1999）。另一种则正面论证，认为我国农村地区一直存在中小经济个体(农户和个体经济户)的融资需求，且同样在信贷市场上受到差别待遇，可以说存在着融资层面互助合作的现实需求（谢平2001）。目前大家对这一问题的结论接近一致，只是理由不尽相同。不过，也有少数人认为合作制的农村信用社没有存在的必要。他们认为，信用社制度本身存在着固有的缺陷，合作制并不是完美的制度选择（马忠富，2001）。的确，合作制并不完美，同企业相比，合作社的制度安排会造成更大的“偷懒”、低效率，同时要耗费更多的交易费用；但另一方面，合作社既利用了其成员固有的当地信息源和信任资本，又利用了自我雇佣的优势，因而可以降低信息、监督和执行等交易费用，给社员带来更多的利益（丁为民，1998）。合作金融组织尽管存在着制度缺陷，但也同时存在着制度优势，具有旺盛的生命力和良好的适应性（何广文，2001）。如果不考虑农村经济环境的影响，把现实的合作制与理想化的股份制进行简单比较，是容易得出合作制不如股份制的结论。但现实是，合作制尽管不是一种完美的制度，但他可能是更适合于农村信用社的一种制度选择。综观世界各国农村，合作制的农村信用社比比皆是，而股份制的商业金融机构则难有作为，这从一个侧面说明，从总体看，在农村不适合股份制商业金融机构的发展。通过上述分析，笔者认为，合作制的农村信用社存在的必要性在于它兼顾了效率与公平。从效率的角度看，在农村以农户家庭经营为主的经济背景下，与股份制的商业金融机构相比，合作制的农村信用社既有优势，又有劣势，但没有足够的证据表明两者之间究竟谁优谁劣。从公平的角度看，正是由于股份制的商业金融机构不会以农户为主要服务对象，所以需要通过建立合作制的农村信用社来进行资金互助，帮助农户解决资金困难，避免高利贷的剥削。因此，农村信用社的改革单纯从效率的角度看，也许可以选择股份制，但从效率与公平结合的角度看，显然只能选择合作制。笔者还想强调指出的是：不论是在发达国家还是发展中国家，由于农业本身的特点，农业中都是以农户家庭经营为主，因此，一个国家只要存在农业就存在农户，同时也就有发展合作制的农村信用社的必要性。（二）可行性问题的焦点集中在农村信用社进行合作制改革的可行性上。坚持股份制改革者从不同角度否定了合作制的可行性；而坚持合作制改革者却把注意力放在论证坚持合作制的必要性方面，没有充分论证其可行性。笔者在此将首先对两种具有代表性的观点进行反驳，并对合作金融特征进行重新审视，从而论证农村信用社坚持合作制改革具有可行性的内在逻辑。1．对两种具有代表性的观点的反驳一种观点认为，50多年来我国农村信用社从来就没有办成真正的合作制，因此，农村信用社不可能过渡到合作制（谢平，2001）。这种观点看似有一定道理，但实际上难以成立。首先，我国真正按照合作制原则规范农村信用社是在1996年以后，时间只有6年，即使从1984年农村信用社“恢复三性”的改革开始算起，至今也不过20年。而在此之前，我们总是在农村信用社是否应该坚持合作制之间动摇不定，扭合作制还是股份制：农村信用社发展的制度逻辑55曲了农村信用社的发展轨迹，浪费了大量的时间和机会。其次，多年来我国农村信用社没有办成真正的合作制，这从逻辑上讲，只能说明其发展过程之艰辛，而不能得出不能办成合作制的结论。综观世界各国农村信用社的发展，无不是经过长期艰苦奋斗后才终有所成。例如在德国，自雷发巽在1848年创办世界上第一家农村信用社之后，经过30年的奋斗，才办成了30家农村信用社。其后又经过几十年的努力，才逐渐形成了其遍布全国农村各地的合作制的农村信用社体系（蓝益江，1999）。如果根据发展理想的农村信用社的艰难性来否定其现实的可行性，现在世界上恐怕就不会存在合作制的农村信用社了。另一种观点认为，我国还不具备合作金融发展的前提条件，必须培育“合作”的经济基础、思想基础和制度基础，在主客观环境逐步成熟的条件下，发展我国的合作金融事业（曾康霖，2001）。然而，究竟什么是合作金融发展的前提，这里的经济基础、思想基础和制度基础具体指什么，笔者未见详细论述。其他人在表述类似观点时也同样比较模糊。不过，不论是进行纵向比较，还是进行横向比较，都难以得出此类结论。从纵向看，在解放前，我国第一家农村信用社于1923年在河北香河诞生，在国民党统治时期曾一度发展到了5万多家。尽管此类信用社严重违反合作制原则，但毕竟没有向股份制方向发展，难道当时比现在更具备前提条件？从横向看，有些国家从百年以前到现在一直在发展合作制的农村信用社，但没有证据表明他们早期发展农村信用社的经济基础、思想基础和和制度基础比我们现在好。可见，否定合作制改革可行性的两种观点，无论是从理论上看，还是从实践上看，都是难以成立的。2．对合作金融衡量标准的重新审视要论证合作制的农村信用社是否可行，首先必须明确什么是合作制，什么是合作金融的衡量标准。在1995年国际合作社联盟100周年代表大会上，通过了长期不断完善基础上产生新的国际合作制原则与决议，其基本内容是：自愿和开放的社员原则；社员民主管理原则；社员经济参与原则；自主和自立的原则；教育、培训和信息原则；合作社间的合作原则；关心社区原则。多年来，不少人将这些原则作为衡量农村信用社是否属于合作制的基本标准（李恩慈，1999）。也有人结合信用社的具体特点，认为合作金融的基本经济特征应该统一表现为四个内容：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是非盈利性。不符合这些特征的就不是合作制的农村信用社（谢平，2001）。很明显，目前我国农村信用社从整体上看还不完全符合上述特征，特别是不符合民主管理原则，并且在短期内难以实现。但笔者认为，上述特征只是理想的合作制的农村信用社应该努力达到的目标，但绝不能将其作为衡量合作金融的标准。如果将合作制原则或合作金融的特征作为合作社或合作制农村信用社的衡量标准，世界上大概已经没有真正意义上的合作制的合作社或信用社了。在这个问题上，我们一直将合作制过于理想化了，同时也混淆了目的和手段。合作金融的目的是什么？是为了实现互助融资，而其它特征不过是为了更好地达到这一目的的手段。因此，只要实现了互助融资，就可以基本肯定其属于合作制。而要达到互助融资，其基本要求应该是：由社员出资，为社员服务。在上述合作金融的四个特征方面，真正难以做到的是民主管理，而多数人将其视为我国农村信用社不是合作制且不能成为合作制的主要依据。然而，民主管理的根本目的不是民主管理本身，而是为了保障社员的权利。在能够落实民主管理的条件下，可以更好地保证实现互助融资；在民主管理难以真正实现的情况下，通过政府的外在干预和其他措施，同样可以达到相同目的。民主管理是合作制合作制还是股份制：农村信用社发展的制度逻辑56的一个重要内容，但它不是合作制的一个绝对标准；它是手段，但绝不是目的。一个实际例子是：临沂市在农村信用社现有的制度框架内，通过农村信用社的外部监督与体制内小的改革，既实现了服务三农的目标，又实现了自身扭亏增盈的机构与行业小目标（中国人民银行临沂市中心支行课题组，2001）。可见，在民主管理不太完善的条件下，通过相关部门严格的外部监督，同样可以达到农户互助融资的基本目的。3．合作金融的层次性和阶段性由上述分析可知，不能将理想化的合作制或合作金融特征作为一般合作金融组织的衡量标准。合作金融的进入门槛并不高，它呈现层次性和阶段性的发展特征。从层次性的角度看，我国农村已经存在着各种不同的合作金融组织。目前农村存在的可以统称为合会的各种自发的、松散的资金互助组织，也属于合作金融的范畴，因为合会也可以达到互助融资的目的。目前我国农村信用社主要由社员入股组成，信用社对社员贷款所占比重达到50-70%（谢平，2001），应该说，基本属于合作制的农村信用社。我国正在江苏等地建立农村信用社县联社一级法人制。应该说，这种体制较原来的体制更难实现民主管理，然而，只要能够明确树立主要为社员服务的宗旨，同样属于合作制。从阶段性的角度看，我国农村信用社还处于初级阶段。在此阶段，要完全实现民主管理，完全遵循合作制原则是不现实的。首要的任务是通过外在干预将其明确定位于由社员组成、为社员服务的合作金融机构。对信用社的合作制的认识要避免两种极端：一是将合作制过于理想化，认为不符合合作制原则或合作金融特征的都不是合作制；二是将合作制过于简单化，只搞一些形式上的东西。事实上，合作制的进入门槛并不高，但要使其规范发展将是一个长期的过程，我们不能因为其没有达到理想的境界而否定其存在的现实价值。三、股份制改革是否必要和可行个别地区农村信用社进行股份制改革成功的例子说明，股份制改革也有其存在和发展的必要性和可行性。但是，我们如何解释其原因呢。一种流行的观点是，在经济发达地区，农村信用社可以搞股份制，但在经济落后地区，则可以搞合作制。这在我国可能是事实，但决不是理由。因为从世界范围来看，合作金融具有永恒性，它与经济发展水平无关，即无论是发达国家还是发展