公共管理学第七章公共预算与公共财政管理

第七章公共预算与公共财政管理第一节公共预算概述一、公共预算概念的界定（一）预算的发展预算一词来源于中世纪英文单词“Budget”，其原意是指国王存放公共支出所需货币的钱袋。预算可简单定义为年度性的收支计划，它是一个宽泛的概念，既包括政府预算，也包括企业预算，我们在本章中所涉及的预算主要是指政府预算。现代预算制度正是随着资本主义生产方式的发展而产生的。现代国家预算制度最早产生于14至15世纪资本主义发展最快、议会制度形成最早的英国，并通过1689年《权利法案》和l789年的《联合王国基金法案》得到了巩固和完善，形成了涵盖全部财政收支的正式预算文件。预算本质上是一个分配稀有资源的活动，因此它意味着在不同的潜在支出目标之间作出选择。这样我们可以将预算界定为：一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。基本上，政府预算是一种多重面向(Multi—faceted)的政府财务制度。在预算文件中，政府表达了其基本的价值偏好，所欲完成的各项政策、行政措施。政府预算作为政府治理的工具，是政府施政的蓝图。政府预算制度起始于“抑制”统治者对被统治者的财政要求，其原意在于落实民主政治的监督功能，以防止行政权力的扩展，加重人民的税务负担，但随着民主政治的发展、政府角色以及职能的转化，现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划、管理的积极角色。(二)公共预算的功能依据美国学者阿克西罗德的分析，政府预算的功能有下列主要面向：1．为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置2．通过税收和借贷(公债)筹措预算财源3．通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展4．促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任5．控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合6．提供不同层级间资金转移的机制中央政府的税基(TaxBase)往往大于地方政府，因此，在多数国家中，地方政府需依赖中央政府的资金转移(补助款)以支付其日常的运作。这种转移不仅让地方政府能执行其应尽的职责，也可以达到均衡全国地方的财政之不公平.7．作为预算计划的社会和经济发展的工具预算可作为政府中、长期社会和经济发展计划，而这些计划则需靠政府的预算支持方能落实。8．经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能预算不仅在于对预算的收支的控制和计划的规划，亦注重对于计划、方案的实施上，是否达到合理、公平的情况。亦即对于预算实施中及实施后，进行完整周全的监督和评估。（三）公共预算的原则1、传统强调民主政治监督的预算原则(1)公开原则。即政府预算内容应公开，让所有国民皆能充分了解政府的收支状况、财务计划及施政内容。(2)明确原则。政府预算的收入来源及支出用途、项目与分类皆应明确。(3)事前决定原则。即政府预算应在年度开始前，经由议会审议通过。(4)严密原则。预算应对各支出项目产生约束力，并力求与将来决算的一致。(5)限定原则。预算的各个项目相互问应有明确的界限，禁止经费相互流用，同时限定须在同一年度支出。(6)单一原则。国家的财政收支应纳入一个预算内作综合表示，不得另有独立的预算，即预算须单一，不得重复。(7)完全原则。所有收入与支出完全列入预算中，亦即不得有任何预算外的收支，以维持国家财政的完整。(8)不相属原则。任何财政收入与支出，不得有个别相属关系，如以特定收入支应特定支出。第二节政府预算制度及其评价一、传统的预算制度传统的预算制度虽然为国家施政所需的计划，或人民监督政府、控制财政的工具，但其原始用意在于对政府的财政支出予以适当的限制，其重点在于避免浪费与禁止征敛无度，而其终极目的，在于减轻人民的负担。除此而外，别无积极作用。因此，政府预算的编制，原则上是“量出为人”或“收支平衡”，内容上旨在将国家一切收支全部编人单一预算之内。对各项经费究竟为经常费用或资本性支出，一概不加区别。此种预算制度的优点：是人民的代表很容易了解国家财政的全貌，以便监督政府活动。但其缺点也是很明显的：(1)预算科目的分类不能对年度政务活动提供正确的记录；(2)支出按机关类别编列，并非按政府提供服务的性质，欲计算政府某项服务的成本几乎不可能；(3)各种费用不按性质区分，即对经常账目与资本账目不加区别，在政府经济活动扩张，对社会经济影响大时，该缺点十分严重；(4)坚持预算平衡原则，而且以税收应付政府支出，但政府收入随经济循环变动，而政府支出在萧条时期需要大量增加，如果每年维持平衡，则经济不稳定程度就会增加。二、复式预算自20世纪30年代以后，随着国家干预和福利国家的发展，人们逐渐认识到传统预算制度的缺陷，认为政府之预算不仅应以监督政府财政的消极目的为，更应负起积极的使命，以预算挽救经济危机和发展国家积极的工具。最初将预算编制方式进行改革以适应经济政策的国家为瑞典。1937年瑞典改变了传统预算制度，放弃预算的逐年平衡，而改采用按经济的景气循环同期的预算平衡原则，这种消除景气循环的预算方法，虽予政府财政政策以弹性，但依国家资本状况的变化，以衡量财政健全与否的原则依然保持。复式预算制度的作用，在于发挥预算的经济功能，亦即使预算达成经济政策的任务。从有关国家实行的结果来看，不仅在经济景气的调节方面有成效，而且有助于推动经济的开发和经济的增长。此后许多不发达国家亦采用这一预算制度，以进行资源开发和经济建设。其意义体现在：(1)不发达国家的民间资本积累有限，政府的作用具有重要性。复式预算的剖足以明确资本形成的资金来源，并了解公共资本的积蓄动向。(2)经常性预算与资本预算的划分，政府可以按轻重缓急，衡量经常与资本支出，便于考核经常支出，且以其结余资金用于投资。(3)复式预算使财政的运用，不再受狭义的预算平衡观念的拘束，对资本支出，可以按经济情况予以必要的调节。(4)不发达国家制定长期经济发展计划时，复式预算能使每年的预算与该项长期计划保持密切而长期的联系。我们在运用复式运算时也需要注意：有些收支项目很难清楚地对其进行分类，造成表格项目交叉，对预算收支之间的对应关系的稳定性造成干扰；经常性收支的赤字会因向资本预算转移而被缩小或掩盖；资本性预算的单独列示，可能造成经常性支出的挤压而自身却不断膨胀，并加重以后的负担。绩效预算(PerfonnanceBudget)一词，系美国胡佛委员会，亦即行政机关组织委员会于1949年对国会的报告时提出，该报告称：“绩效预算系基于政府的职能、业务与计划所编制的预算……，绩效预算将注重一般重要工作之执行，或报务之提供，而不着眼于人员劳务、用品、设备等事务之取得。……预算最重要之事，系工作或服务之完成以及该项工作或服务付出的若干成本。”据此，绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议，其编制是以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并总汇表示每一工作与服务的事项所需的成本。三、绩效预算制度绩效预算有下列优点，亦即其功能之所在：(1)寻求工作衡量单位，计划每一计划单位所耗成本，以决定各项工作是否值得实施；(2)针对过去成果与现行计划比较，借以考核计划的成本变动情况；(3)比较各机关同性质之活动所需之经费，以便考核行政管理效率，并提出改进意见；(4)把企业成本观念引至政府，有助政府机关成本一效益分析。尽管绩效预算有上述优点，但其亦有限制。(1)绩效预算基本上乃着眼于管理上的经济效率，往往忽视了政府活动的政治性，尤其是政治回应性。(2)绩效预算因未能建立成本会计制度与成本意识而难以采行。(3)政府机关之活动，有时涉及无形成本、抽象成本，难以确立工作衡量的标准。(4)强调单一年度预算与计划的配合，对组织之未来目标政策设计无法连贯。(5)绩效预算强调成本效率，对国家资源之整体规划比较忽略。由于绩效预算有上述缺点，遂有设计计划预算而取之。四、设计计划预算设计计划预算制度系1961年美国当时担任国防部长的麦克纳玛拉(RobertMcNamara)首先推行于美国国防部，嗣后于1965年约翰逊总统发表备忘录指示20个左右的行政部门推行此制度。此制度用至1971年，为时任尼克松总统下令废止始告终结。所谓设计计划预算制度，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。其之所以称为设计计划预算制度，系主要包括目标的设计(Plalaning)、计划的拟定(Programming)与预算的筹编(Budgeting)，三者结合为一的一种预算制度；亦即以设计为中心，以分析为手段，借以达成提高行政效率为目标，它与以控制为中心的总额拨款，以管理为中心的绩效预算制度均不相同。设计计划预算制度的主要优点是：(1)设计计划预算融合设计、计划、预算三者为一体，注重设计功能的发挥。(2)采用长程方法，预先设计数年问之政策成本与效益，详实考核。(3)阐明国家目标，辨认何者为最迫切者，并确定达成目标之政策途径及其成本之计算，表示政府努力改善公共政策决定的决心。(4)便利政府资源作最佳运用，注重资源配置的效率，以最低成本最大效益的原则，寻求达成目标之各种交替方案，以避免国家资源的浪费，达到最适当计划的最佳报偿。(5)使长期政策计划目标之设定与短期预算之编制形成有机的联系，提高总体资源配置的效率。(6)利用成本效益分析的方法，对于具有决定性的重要因素，尽可能予以数量化，以建立具体的评估标准。(7)明确确立政策目标，详细标明各种政策决定的过程，以符合政府预算公开负责的态度。设计计划预算制度的主要缺失有：(1)实际成本不易确定，尤其以问接成本为最，而共同成本亦难以精确推算，尤其国防及外交政策等公共财性质之重要施政工作，则不易确定其效益。(2)预算全由高层作重大决策，容易使决策者集权于中央政府。(3)以明确目标和量化方法解决问题，容易遭致政治冲突与对抗，特别是立法部门以及利益集团间难以调和。(4)设计计划预算虽是“目标导向”的技术，但国家的目标有时是难以认定的，有时受国际政治与经济的影响，故难以评估。五、零基预算制度零基预算制度源于对设计计划预算制度的精神予以修正而成，1969年德州公司正式采用此制度，1973年卡特总统于佐治亚州州长任内，率先引进此用于筹编州政府之预算，然后又于1977年入主白宫后，将此制度推行于联邦行政单位。推行零基预算制度的前提是：拟由预算的分配来评核政府方案的政治可遇性与行政效能，而其“零基”概念的由来是现有的计划和活动不应该自动预算拨付，而应由行政主管合理说明其继续存在而成为年度预算循环之部分的理由。所以在理论上，每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零，重新开始。换言之，零基预算意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时亦应提升计划削减或裁并的可能性。因此，零基预算与设计计划预算的最大差别在于前者重视计划的削减，后者则强调计划的发展。零基预算制度的基本优点(1)以零为预算编制为基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。(2)一律以决策包的效益评估为基础，删除效益较低的计划，可使国家资源予以合理的配置。(3)承袭设计计划预算之精神，仍有长程规划与整体资源合理配置的优点。但因以决策包取代设计计划预算制度的计划策定，利用主管人员专门知识与经验弥补系统分析人才之不足，且决策包由基层人员拟定，符合下情上达，注重基层沟通的民主精神。(4)新旧计划均以同一基础评估，对新计划有激励作用，对无效率的旧计划予以删除，具有兴利除害、提高行政效率的效用。(5)决策方案优先顺序的排列与分级，有助于预算分配的弹性，在预算执行期间如有新业务或应删除计划，亦以相同的步骤评估，不至于形成累积庞大会计剩余与不足的问题。