公共预算与管理(第二章讲义)(2)

第二章政府预算理论学习目的和要求：掌握政府预算理论的几个主要流派，了解政府预算理论体系现状及未来发展方向。主要内容：政府预算理论的主要流派，政府预算理论体系现状及未来发展。重点：政府预算理论体系现状及未来发展。难点：政府预算理论体系现状。第一节政府预算理论研究视角政府预算理论研究角度通常有三种：经济学、政治学、管理学。一、从经济学角度的研究规范研究：如亚当·斯密的税收和政府支出原则。到19世纪末边际分析在预算研究中的充分运用。实证研究：如福利经济学、公共选择理论运用于政府预算研究等。二、从政治学角度的研究政治学者认为政府预算本身就是一种政治过程。它主要考察政治制度、政治行为与预算过程与结果之间的因果关系。第一，改革主义者的观点，主张政治和预算应当是对立的，预算应该主要或完全是技术性的。第二，渐进主义者的观点，它主要考察政治制度与政治行为之间的因果关系。将预算过程看作是在原基数上递增的政治模型。它把政府预算看成是发生在一组日常行动者、官僚、预算官员、政府负责人和立法者之间的谈判，这些成员每年开会一次并通过谈判做出决定。第三，利益集团决定论的观点，认为利益集团是预算过程中的支配性角色。第四，政治过程论，该观点认为预算过程实际上就是一个政治过程。政府预算过程本身是预算政治的中心和重点。第五，政策制定论，该观点认为预算中政治的中心在于政策争议。包括关于预算角色的争议、支出水平、税收政策和在萧条时期借债来维持支出的意愿都是在预算权衡中必须以这样或那样的方式解决的主要政策问题。三、从管理学角度的研究1.20世纪初的情况。20世纪初，美国的泰罗和同时代的其他人一起创立了“科学管理”理论，其核心问题是提高效率。2.大萧条至第二次世界大战时期。这一时期产生了组织理论，对预算管理产生了相当大的影响。3.第二次世界大战以后的时期。管理学家赫伯特·西蒙为财政管理理论和实践提供了一些有价值的思想。他提出，组织是“交流”和“协调”的综合体，管理者的职责是：（1)就组织结构作出决策；(2)就组织内部的工作内容作出更广泛的决策。西蒙的理论从许多方面对预算理论与实践产生了影响，包括：（1)数量方法的运用；(2)重视使用计算机；(3)在决策中采用决策树分析方法；(4)考虑期预算。4.设计计划（规划）预算时期。设计计划预算制度是60年代发展起来的主要预算方法。产生这一制度的理论渊源是多方面的，这包括：系统理论、经济理论、计划理论和信息（决策）理论。5.新公共管理时期。从20世纪80年代以来，西方国家在行政管理方面掀起了新公共管理的改革浪潮。核心内容有：（1)更加关心公共服务效率。(2)分权取代集权。(3)灵活地选择成本效益比更好的方法。(4)强化国家核心的战略能力。以上三种不同研究角度。各有优点，但也有不足：经济学角度研究无法制定出一套实用的标准，来判断哪些社会经济活动最适于政府预算提供；从政治学角度研究总是难以正确描述各个时期、各个单位政治行为的差异对预算的影响；管理学者提出的预算管理模式一般在预算实践中总是难以实施。第二节多样性的政府预算理论一、渐进主义理论兴起于20世纪60年代中期。AaronWildavsky（1964）的《预算过程的政治学》与RichardFernno（1965）的《预算的力量》两本书提出。渐进主义预算理论的基本含义是：（1)人的智力、时间有限，而政府预算规模又太大。因此，采用增量预算较好。(2)人心思定，人们不喜欢政治角逐而力求避免之。渐进主义预算理论缺陷：（1)渐进主义是总括性的。不易看出预算的种种变化，不足以解释复杂的预算现实。(2)渐进主义的视角过于狭窄。渐进主义只关注预算过程、部门要求、行政审核与立法通过，而忽视了委托、收入和授权的作用，忽视了各级政府不同级别次预算的差别，以及环境因素对预算过程的影响等。二、公共选择预算理论公共选择学派的理论家创建的两个最重要的预算模型是，中间投票人模型和尼斯坎南的官僚预算最大化模型。（一）中间投票人模型中间投票人模型是一个关于公共产品需求的模型，模型指出，在简单多数的规则之下，中间投票人的偏好决定了公共产品的均衡产出水平。可见，在中间投票人理论中，预算决策就被转化为中间投票人的效用最大化问题。自20世纪60年代后期起，该模型就已经被广泛用于预测和解释公共产品的需求、公共支出和预算行为中。缺陷：（1)它没有考虑来自制度、权利分配和酝酿过程的影响。(2)与其他模型相比，它在严格的特定条件下的试验结果不理想。(3)在对代表人、一般地方政府和州政府的财政行为建立模型时，其结果不理想。(4)它产生了一些异常偏差，譬如有名的“粘蝇纸效应”。(5)它没有包含公共服务的供给方的模型。（二）官僚预算最大化模型尼斯坎南的官僚预算最大化模型描述了政治家和官僚在预算交易中的关系。尼斯坎南有两个基本假设：第一是官僚一直在争取预算最大化。第二，官僚通常能实现预算最大化。三、政策过程模型鲁宾的公共预算模型是一个将宏观预算与微观预算结合在一起的预算模型，它不仅研究预算行动者，而且研究预算过程和环境对于预算决策的影响。在这个预算模型中，预算被分成收入、过程、支出、平衡和执行这五个相互独立而又前后相继的决策束。该模型的特点是聚焦政策，因而实质上是一个预算领域中的政策过程模型。但是，该模型主要是关于美国各级政府预算的研究，其有效性在其他国家还未得到验证。‘此外，鲁宾也没形成关于公共预算的一些连贯的可被经验验证的理论假说。这主要是因为鲁宾并没打算建构一种一般性的预算理论。四、预算改革理论“预算改革理论”，也可称为“规范理论”。自从1930年起，建立公共预算和财政管理的最优体系，美国公共预算开始实行了一系列的预算改革，比如绩效预算、计划一规划预算系统、零基预算和现在正在进行中的企业型预算。预算改革理论两个共同特点：一是它们都试图将完全理性引入公共预算中，二是它们都将政治过程视为缺乏效率的，因而都试图回避政治过程。因为，预算过程不可能按照完全理性来运转，政治过程也是不可能回避的。当然，这些预算改革的失败也有助于我们充分了解预算的本质和复杂性。五、后现代预算该学派学者认为，由于预算发生于社会里，因此它可以而且应该从各种主体的组织理论中汲取养分。预算的参与者在表达意义时遵循一定的习惯程序，使用语言，驾驭符号。不论目的是好是坏，他们为了操纵预算和其他权利杠杆都可以这么做。彼此间的默契使参与者可以理解相关事件和数据以便寻找行为的合理依据。特别是在人们对现实的既定看法遭到质疑、财政压力具有严重的不确定性时，作为集体的组织需要为采取的行动找到新的借口和理由。最终，预算是参与者主体间共同协商、相互妥协的结果。这也许有助于解释对公民能否有意义地参与预算的质疑。因为，除非公民和管理者理解和接受其他人赋予预算和政策的意义，否则有意义的对话就不会产生。六、关于预算理论的简评上述这三个主要流派—渐进主义、公共选择、预算改革理论都存在致命的缺陷，而制度主义研究路径和其他新的理论探索尚处于发展的初期阶段。不过，在这三个流派中，渐进主义是最有发展空间的。公共选择学者倾向于坚信公共选择模型是最好的，但实际上，中间投票人定理和尼斯坎南模型这两个代表性的公共选择理论模型已被证实对预算理论的进一步发展来说意义并不是很大。而预算发展理论与公共选择模型一样是基于对预算者的理性假设，这同样也是不切实际的。而且，它将政治过程看成是无效率的，试图回避政治过程，从而不能抓住政府预算的政治性的一面。而在很大程度上，预算过程中的政治性是政府预算的本质所在。此外，预算改革理论的规范导向也限制了它对预算实施工业化理论的贡献，与公共选择和预算改革理论相比，渐进主义预算理论是政府预算理论建构的最佳突破口。首先，它建构在对人类行为的一个现实主义前提的假设之下，即预算者只具备有限理性。其次，经过30多年的理论探索，渐进预算理论已经建立了很多有价值的假说，并且有些假设己经经过不少经验事实的验证。最后，它的很多研究结论是开放性的，并已经被制度研究方法借用。至今尚未形成完整的政府预算理论体系原因：理论上看，研究方法大多是肢解的：（1)政府预算研究涉及包括公共管理学、政治学、会计学、经济为等在内的多门学科，学者们为了各自目的而从单一学科入手进行的研究，往往使得预算研究支离破碎；（2)政府预算规模与公众对政策的关注，要求学者进行相关的研究，这样学者研究政策问题，缺乏一个长期的研究机构与方法将不同的研究综合起来；(3)政府预算本身也是各自为政的，预算的不同部分有着不同的特征，对预算某一部分适用的理论未必适用于它的另一部分。从预算实践上看，政府预算往往是人们关注的焦点，是各种利益交叉综合的地带，它是一个错综复杂的领域。政客把预算视为一种与政治权力和政策控制相关的资源，政客影响预算分配，就能得到更多的支持；公众重视预算，是因为他们想知道由谁纳税和纳多少税，钱又花到哪里去了，官僚对预算也有兴趣，因为他们要匡算收入，要提出支出计划与建议，并要编制预算和管理预算。由于政府预算在理论研究上受主观与客观因素的影响，在实践上错综复杂与引人关注并存，再加上原有渐进主义理论已为世人所垢病，所以鱼需新的政府预算理论体系。然而在西方，新型的政府预算理论体系仍在艰难地构建之中。就我国的实际来看，改革开放以前政府预算是国家的基本财政计划，是国民经济计划的重要组成部分，反映着基本的财政分配关系。此时所谓的国家预算理论体系，大体上就是指预算过程，即预算编制、审批、执行、监督与决算，等。改革开放后，我国的政府预算体系一直未有重大的进展，直到近几年改革之后才进入一个新阶段。这种状况反映在理论上，是相关理论研究严重滞后于改革实践。这样我国新型的政府预算理论体系也尚未形成。思考题1．为什么说政府预算理论具有多样性？体现在什么地方？2.分析管理理论对预算管理实践的影响。3．简述渐进主义的预算理论。4.分析公共选择学派的预算理论。5.阐述不同学派对预算理论的看法。