公民权__所得税与预算监督_兼谈农村费改税的思路

1公民权，所得税与预算监督:兼谈农村费改税的思路目前中国农村税费改革即将全面开始,这是继土地改革、实行家庭承包经营之后中国农村的第三次革命。1但不少人把农村税费改革的目的简单归结为减轻农民负担、增加农民收入,从而大大低估了这次改革的意义。从试点地区的改革方案看,似乎并没有超越明代张居正的“一条鞭法”和清代雍正的“摊丁入地”,无非是“正杂统筹,”“赋役合一,”“丁银摊入田亩”。我们认为,农村的三乱(乱摊派,乱收费,乱罚款)和由此产生的农民负担过重只是表面现象,造成这个现象的深层原因是我国不合理的财政制度。深层制度问题不解决,既使把现在的费都并入了税,苛捐杂敛还会卷土重来,不可能从根本上解决农民负担问题。明“一条鞭法”执行不过十余年,清康熙“永不加赋”的诺言很快失信于民,便是前车之鉴。2税费改革的目标应是建立一个民主，公平，统一，规范，高效的现代财政制度。只要这样，才能从根本上解决农民负担过重问题，为农村以至整个中国的长治久安奠定坚实的基础。这篇短文由五部分组成。第一部分提出一个简单的理论分析框架，第二部分分析“三乱”肆虐和农民负担过重的制度根源，第三部分讨论税费改革的必要性，第四部分谈国外经验的启示，第五部分是政策建议。第一节理论分析框架近年来,尽管中央政府三令五申要制止农村“三乱”,地方政府似乎也在积极努力地予以执行和配合,但是“三乱”问题还是相当严重，而且有愈演愈烈的趋势。人们一般将机构膨胀和贪污腐败看作“三乱”的原因。但这两个问题在城市也普遍存在，为什么城市居民对“三乱”问题并没有那么强烈的切肤之痛呢？看来要探求“三乱”的根本原因，我们必须超越对个别人和个别机构的道德谴责。那么“三乱”的根源到底在那里呢?在这一节里,我们提1张曙光，“中国农村税费改革即将全面开始”新华社合肥2000年2月15日电2孙学文主编，《中国近代财政史》(大连：东北财经大学出版社，1990)，84-87页。2出一个分析“三乱”问题的理论分析模型，并据此试图探究“三乱”的根本起因。在本文中，“地方政府”主要是指乡镇政府及其所辖的村级组织。地方财政收入有三大来源:地方本级财政收入,上级政府转移收入,来自摊派(包括乡统筹、村提留和集资)、收费和罚款的收入。前两者构成地方政府预算收入。地方财政支出可以分为三类:本地区政权机关运作所需支出(如行政支出、公安、司法支出),本地区公共事业和公益事业的支出(如文化、教育、卫生支出),促进本地区经济发展的支出(如城市基础设施建设支出)。为方便讨论,我们用g表示由地方政府所提供的某一种公共服务或产品,G=G(g)表示提供g所需要的最低开支,T=T(g)表示地方财政预算中用于提供g的(正规)拔款数,F=F(g)表示地方政府的与g相关之收费、罚款、摊派总收入。请注意,我们把G,T和F都表示为g的一个函数,也就是说,对于g的每一个值,G,T和F都有确定的值与之对应。因为G和T是用于提供g的所需开支和预算拔款,显而易见这两者的值理应依g的值而定。另外,公共服务或产品的提供情况g可能直接或间接地影响与g相关之收费、罚款、摊派总收入F。为什么呢？我们用地方社会治安作为一个例子来加以说明。一般而言,地方社会治安由当地公安部门负责,是一项地方性公共服务。如果社会治安情况较好,需要用收费或罚款办的案件就会减少,因而相关的收入也会下降。对于g的每一个给定值,地方政府有关提供g的预算状况可以用下列式子表示:B(g)=F(g)+T(g)–G(g)=F(g)–D(g),其中D(g)=G(g)–T(g)是提供g的预算缺口。下面我们分两种情形来讨论这一式子.第一种情形:T(g)≥G(g)地方财政预算中用于提供g的支出己足够。既然地方政府预算收入可以保障公共服务或产品的提供,“三乱”问题不会出现。当然,这是最理想的情形。第二种情形:T(g)＜G(g)3地方财政预算中没有足够的拔款用于提供g,因此地方政府需要寻找其他收入来确保g的提供。考虑到现实中公共服务和产品的供给难以准确地控制和评估,我们假设g的值在某一个(给定)范围(g0,∞)内可以变动,这里g0可以认为是该项公共服务或产品的最低供给水平。在g的这一给定取值范围内,地方政府就可能通过选择g的值来获取尽量多的剩余B(g)。根据我们的定义,B(g)=F(g)–D(g),这就表明g的取值可能是基于使得收费、罚款、摊派的总收入F(g)与预算缺口D(g)之差尽量大,而不是仅仅弥补预算缺口。一般而言,如果提供g的预算拔款T(g)相对固定,预算缺口D(g)就随着g增大而扩大。F(g)的变化情况则视g的特性而定。不失一般性对此,我们可以用教育(g1)和社会治安(g2)这两项公共服务为例来帮助理解。农村教育预算经费严重不足,教育开支往往靠收费或摊派收入来补帖,所以F(g1)随着g1增大而上升。由于可用收费或罚款办的案件随着社会治安情况转好而减少,F(g2)则随着g2增大而下降。那么,如下面的图一和图二所示,g1和g2的取值都将靠近其最低供给水平g0,同时F(g1)和F(g2)的值都偏高.从上面的理论分析可以见到,出现“三乱”问题的根本原因可以概括为:地方财力不足：T(g)＜G(g)。财政结构不合理：T偏低(正规税源缺乏)而g偏高(法定支出繁重)。预决算管理不善：G(g)难以控制,对F(g)和B(g)无法进行有效监管。我们在下一节中对此一一作更进一步的分析。4D,FD(g1)F(g1)g1g0g3图一:F(g1)为与g1相关之收费或摊派收入5D,FD(g2)F(g2)6g2g0g4图二:F(g2)为与g2相关之罚款收入第二节三乱肆虐和农民负担过重的制度原因在中国农村,上面谈到的两种情形都存在。T(g)≥G(g)的情况主要出现在东部地区。例如在辽东半岛,胶东,苏南,珠江三角州,浙江和福建沿海地区,农民个人一般都没有社会负担,或负担不重。无论是在以集体经济为主的苏南,还是在以私营经济为主的温州,农民除了缴纳必要的农业税和少量提留统筹外,基本上不用负担集资和摊派,几乎没有农民负担过重之说。3这些地区的共同特点是非农产业,尤其是农村工商业相当发达。以种植业为支柱的中西部地区农村则不然,T(g)＜G(g)的情况十分普遍。4不过也有另外，在中西部那些非农产业已占主导的地方(如河南省临颍县的南街村,巩义县的竹林村,新乡县的刘庄等),依然会出现T(g)≥G(g)的情况。53余红,《中国农民社会负担与农村发展研究》(上海:上海财经大学出版社,2000年),第115-120页。4王跃新、吕昱成,“农民负担问题简析,”《统计研究》,1997年第六期。5见曹锦清，《黄河边的中国—一个学者对乡村社会的观察与思考》(上海：上海文艺出版社，2000年)。7我们的关注点主要是T(g)＜G(g)的情况。为了解释T(g)为什么会小于G(g)，让我们对T和G分别进行一番解析。为什么正税收入不足？T包括两部分,一部分是地方政府本级财政收入(T1),另一部分是上级对本地的财政补贴(T2)。乡镇本级财政收入主要由工商税，企业所得税，契税和农业税构成。6显然，非农产业发达的地区可以从工商税，企业所得税和契税中获取大量收入。用这些收入支付G往往就已经足矣。而在以种植业为主的地区，这三类税收极其有限，故只能依赖农业税。种植业的收入不高，农业税的税率又低(约5%)，因此来自农业税的收入不可能提供充沛的税源。这在很大程度上可以解释为什么东部地区农民负担轻，而中西部地区农民负担重。如果T1不足以支付G，只要来自上级政府的财政补贴T2足够高，两者相加还是有可能大于G。遗憾的是，中国各级政府财政收入总和占GDP的比重还不足15%，7从中央到乡镇，各级政府的财政都是捉襟见肘，几乎没什么钱可以用来补贴下级。在中西部地区农村，乡镇的直接上司--县政府绝大多数收不敷出。它们自顾尚且不暇，不向乡镇伸手就谢天谢地了。即使它们有补助乡镇之心，也没这个能力。省政府面对的是嗷嗷待哺县级财政，连县级财政的赤字问题解决不了，岂有余力补助乡镇财政？中央的日子也不好过。其财政收入占GDP的比重只有6%左右，在全球各国中是最低的。8除去国防开支和行政开支，中央财政所剩无几，只能靠借债度日，也拿不出钱来解决乡镇财政问题。在九届人大四次会议闭幕后的记者招待会上,朱总理在回答有关税费改革问题时，透露了中央政府的尴尬地位。他指出，“目前从农民手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，恐怕从农民那里一年要拿1200亿元甚至更多。我们这一次的税费改革，就是要把现在收取的300亿元6李慷，“乡镇政府”，见熊景明主编，《进入21世纪的中国农村》(北京：光明日报出版社，2000)，第31-37页。72000年，全国财政收入完成13380亿元，而当年国内生产总值完成89404亿元。前者相当于后者的14.97%。见项怀诚，“关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告”新华社北京2000年3月18日电。8WorldBank,2000WorldDevelopmentIndicators(Washington,DC:WorldBank,2000),pp.26-28.8的农业税，提高到500亿元，也就是农业税率从5％提高到8.4％；与此同时，把乡统筹、村提留的600亿元和各种乱收费一律减掉。这样会出现一个很大的收支缺口。中央财政准备拿出200亿到300亿元补贴给农村，给有困难的省、自治区、直辖市。但是，这个缺口还是很大的。”在现存体制下，中央财政额外拿出两三百亿来补贴农村的确不是件容易的事。当然在预算之外，各级政府还有其它收入，如所谓“预算外收入”和“体制外收入”。但这些收入都不受预算监督，更不可能用来作转移支付。由于T2数额很小，如果T1G,T1加T2也不太可能大于G。为什么开支难以控制？现在让我们对G，即地方支出作一番分析。上面提到，地方财政支出可以分为三类，我们把它们简称为行政支出(G1)，公共支出(G2)和发展支出(G3)。如果量入为出，使G1，G2，G3的总和小于T1与T2之和是完全可能的。但由于种种原因，地方政府往往不愿也不能控制开支的膨胀。曹锦清在《黄河边的中国》中对此有敏锐的观察。关于行政开支(G1)：“改革开放以来，各机构‘办公成本’急剧上升，与各级官吏要求提高福利待遇的压力，是两个最引人注目的现象。(1)党政各机构的‘办公成本’包括：A.办公室内条件的普遍改善，办公大楼的兴建；B.吃喝送礼的招待费用(主要是应付上级部门官员的各种检查)；C.交通通讯设备的现代化(县各局委办主要负责人与乡镇第一二把手基本上配备轿车与手机)；D.有车必修路，乡，县通路必须‘硬化’。(2)干部的奖金与住房等福利。”(315页)关于公共开支(G2)：“中央把农村九年义务制教育的重任全部推给乡镇政府，这在工商经济发达的沿海乡村，问题不大。但在内地依然是一个以低效农业为主的地区，工商业极不发达。全乡中小学教师的吃饭问题，就占去一级财政收入的百分之六七十，光这项负担就把乡政府压得喘不过气来。教师的工资，只是办教育的一个方面，另外还有校舍，教学设备，办公经费等等，都要花钱。这笔钱从哪里来？！就是把乡财政的全部收入都用到教育这块都还不够呢。”(468页)9“上面制定一个法是很容易的，也可以制定得很纯，很好看，但制定法的部门并不出钱。出钱落实的是乡与村，归根结底是农户。一方面叫减轻农民负担，一方面又加重农民负担，弄得我们工作很难办。”(518页)关于发展开支(G3)：“各级地方党政与部门都在‘加快经济发展’的名义下，搞‘显示政绩’，大搞各种低效甚至无效的投入。”(365页)概括而言，行政开支膨胀主要是由于乡镇官员相互攀比，甚至与城市办公条件攀比造成的。公共开支膨胀主要是由于所谓“中央请客，地方出钱”(即中央和上级政府定政策，下指标，却让地方负责经费来源)造成的。发展开支膨胀主要是由于乡镇干部想在任期内做出看得见的“政绩”，不顾民力财力，大搞“短平快”的“政绩工程”而造成的。有些开支，乡镇干部不愿控制；有些开支，乡镇干部不能控制，再加上一些干部以权谋私，中饱私囊，其结果