国家预算与预算管理

第1章国家预算与预算管理一、国家预算的界定国家预算含义：具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划。（不同于家庭、企业预算）国家预算基本特征：预测性、法律性、集中性、完整性、年度性、公开性等。国家预算的产生与发展：直接原因、根本原因、决定性原因。阅读材料：国家预算的产生1、古代社会：“朕即国家”，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”；2、1217年英国《大宪章》规定，除了特殊情况外，课税必须得到贵族和大地主代表会议的同意；1689年《权利法案》规定征税收入和使用预算支出都必须经过议会批准，并要求按年分配收支，在年前作出收支计划，提请议会审批和监督；1789年英国议会通过了《联合王国总基金法案》，把全部财政收支统一在一个文件中。要求：根据以上资料，从国家预算产生的角度，谈谈什么是国家预算。阅读材料分析说明A、国家预算是一国的财政收支计划。古代社会财政管理落后，对财政收支只有粗略的估计，财政收支计划只是个别、偶然的情况，所以在古代，国家预算只是处于萌芽状态；现代社会则明确要求政府的财政收支活动必须在年前作出计划。B、国家预算是具有法律性质的文件。古代社会“朕即国家”，实行的是独裁统治，没有民主，也就没有真正意义上的法律，从而不存在国家预算；现代社会要求政府的财政收支计划必须经过议会的审批，经过了立法权力机关的审批，也就意味着国家预算是具有法律性质的文件；C、国家预算是一国的年度财政收支计划。政府财政收支一般要求按年分配，所以国家预算的内容具有时效性，即一个预算年度。D、进一步的分析说明：国家预算的集中性、统括性和公开性。结论：国家预算是具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划。国家预算的基本特征计划预测性法律性集中性统括性年度性公开性国家预算的年度自然年度：1月1日—12月31日财政年度：根据公共收入的高峰及立法机构开会的时间来决定。英国、日本：4月1日—翌年3月31日美国：10月1日—翌年9月30日国家预算的组成要求：理解区分以下概念中央预算与地方预算财政总预算、部门预算与单位预算国家预算的组成国家预算的组成即国家预算的分级管理问题。现代各国大多数实行多级预算，即有一级政府就应有一级预算。《中华人民共和国预算法》规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市和市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”（如下图所示）国家预算组成体系中央预算省本级预算省预算县（旗）预算——乡（镇）预算国家预算设区的市预算不设区的市预算市辖区预算市本级预算地方预算直辖市预算市辖区预算县预算——乡（镇）预算自治区本级预算自治区预算设区的市预算县（旗）预算——乡（镇）预算自治州预算国家预算的组成1、预算级次——按国家政权结构及行政区划划分中央预算国家预算地方预算：省、市、县、乡2、分合关系——按收支管理范围划分各级政府的本级预算（一级、二级、三级单位）各级政府总预算下级政府总预算中央预算和地方预算中央预算是指中央政府预算，由中央各部门的预算及地方向中央的上解收入、中央对地方的返还或补助数额组成。中央政府经常预算不列赤字。地方预算是指由地方各级政府预算组成的预算，包括本级各部门的预算及下级政府向上级政府上解的收入、上级对下级政府的返还或给予补助的数额。地方各级预算不列赤字。总预算和分预算总预算是指政府财政部门的汇总预算。分预算是指部门、单位或项目的收支预算。国家预算的功能优化资源配置、公平收入分配、稳定经济控制政府规模，提高公共资金使用效率。反映、监督政府活动的深度和广度。当政府预算不再是机密政府向人大提交审议的预算草案，大都印有“机密”两个字。近有报道称，四川省政府今年向人大提交的草案，删掉了这两个字。四川此次将省财政预算以及42个部门的预算拿到“两会”上，大到上千万的项目投资，小到房租、印刷费这样的零碎开销，都公开接受审议，范围之广、程度之深前所未有。阳光财政解密政府预算1999年，九届人大常委会通过了《关于加强中央预算审查的决定》，广东省作为试点先行实践“部门预算”，当时，省政府提供给人大代表的预算报告，只是薄薄的几张纸，只见总数，不见具体明细。及至2004年，广东省政府预算报告已厚达540页，涉及114个部门，基本实现了省级部门预算的细化编制。在这份细化的预算报告中，一些以往根本看不到的支出问题，被人大代表们发现了。“我们发现有2000多万元拨给了四家省直机关幼儿园，还给一些事业单位编外人员每人拨出了3.2万元的年补(有代表统计列入项目的编外人员有近3万之多，总计9亿多元)，而且这些拨款已连续几年。”政府预算公开化才能有效施行财务监督日前，随着国家审计署审计长李金华向全国人大报告2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，一个个触目惊心的问题被公之于众。如广东吴川市，在财政十分困难的情况下，该市教育主管部门在一年半时间里，“吃”“分”教育经费600多万元，平均每天报销的招待费高达4000多元。如湖北黄冈市，该市市政府及有关部门弄虚作假，挪用国债资金1167万元，侵占安居工程用地110亩，兴建“形象工程”———东方广场。国家预算管理概述国家预算管理的概念：国家依据法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调和监督等活动。国家预算管理的地位在财政管理中处于主导地位在综合财政计划中占有核心地位是各项财政收支的枢纽国家预算管理的原则一、国家预算管理的体制原则统一领导、分级管理权责结合二、国家预算的收支管理原则依法理财预算收入管理原则是发展经济、公平负担国家预算支出管理的原则：量入为出与量出制入；统筹兼顾、确保重点国家预算收支关系的原则是平衡原则国家预算管理程序国家预算管理程序的构成环节预算编制前准备、编制预算、执行预算、决算国家预算环节的相互分离机制编制、执行与监督的相互分离机制国家预算编审程序（两上两下）标准预算周期制度预算编制、预算执行与调整、决算与绩效评价国家预算的周期行政机构编制——立法机构审议——行政机构执行（立法机构监督）——立法机构事后监督编制预算——执行预算——决算预算调整（政府预算与单位预算）外国宪法关于政府财预算管理的条款1、预算提前期条款。丹麦宪法第四十五条规定：下一个财政年度的财政法案须在该财政年度开始前至少四个月以前提交议会审议。2、合法性条款。3、程序性条款。英国1911年颁布的宪法性文件《议会法》（第一条），专门规定了财政案的运作程序，其内容是：凡下议院通过之财政法案，于闭会一个月前，提交上议院，而该院于一个月内不加修正并未通过者，除下议院另有现定外，应径行呈请国王核准。虽未经上议院通过，仍应认为系国会之法令。国家预算编制的方法增量预算（基数+增长）：每年的预算按一定比例增长。零基预算（基数为零）：每年重新审核和分配预算。（根据目标-提出方案-排队筛选-确定预算）产出预算指根据成本----效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算。（绩效预算、规划预算、设计规划预算等）绩效预算：以项目的绩效为目的，以成本为基础而编制的预算。投入预算指只能反映投入项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果的预算。（单式、复式预算）改革预算编制办法，实施零基预算深圳市在细化编制部门预算时实行标准的“零基预算”，进一步统一正常经费标准。根据各单位上报专项支出项目，经预算编审小组反复论证，对项目排队，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算项目的支出需求，并将预算编制到具体项目，确定专项支出，细化预算编制。采用零基预算法，基本上解决既得利益问题，合理安排各部门、各单位经费，解决苦乐不均问题，并能有效地控制支出刚性增长。PPBS方式与预算编制PPBS是PlanningProgrammingBudgetingSystem的缩写，指由计划制定、方案评估和预算编制三阶段组成的体系。计划制定：为达到根据本届政府施政纲领设定的本年度预算基本目标而进行的备选方案选择。方案评估：对选出的项目进行成本效益分析。预算编制：确定项目资金。对照、比较对照、比较对照、比较问题的提出Planning计划制定制定Programming方案评估评估Budgeting预算编制预算预算的效益分析预算效益分析的目的预算效益分析的方法：机会成本分析、成本效益分析其他方法预算效益分析的目的追求经济效益与社会效益的统一追求宏观效益与微观效益的统一追求直接效益与间接效益的统一机会成本分析考察资源在公共部门和私人部门之间的合理配置。当资源进入政府部门能发挥比在私人部门中更大的效益时，政府占用社会资源才是合理的。预算资金的社会机会成本(SocialOpportunityCostofBudgetFunds)一笔资金由私人部门转到公共部门而导致的私人部门的效益损失。成本效益分析成本效益分析的定义成本效益分析的步骤贴现问题成本效益分析的优点和局限性成本效益分析的步骤⒈计算各项目的支出和收益：实际成本与效益（经济效益＋社会效益）以货币为计量的成本与收益⒉计算各项目的效益／成本比：B／C≥1（B－C）／C≥0⒊确定项目的优先顺序；⒋决策。贴现问题（考虑到时间因素而产生的利息支出）任何一个项目的效益和成本都不是一个数值而是一系列数值，即是由若干年的效益和若干年的成本所组成的“效益流”和“成本流”。项目实施（存续）时间的持续性产生了利息问题，即任何一笔资金相隔一年之后平均增值的百分比。支出：C1＋C2＋……＝Cn收益：B1＋B2＋……＝Bn利息：r净效益（netpresentvalue,NPV)：考虑了r以后该项目净效益（B－C）的现值。B1－C1B2－C2B3－C3Bn－CnNPV＝———＋————＋————＋…＋———1＋r（1＋r）2（1＋r）3（1＋r）nBi－Ci＝∑————（1＋r）ini=1成本效益分析的优点与局限性优点：有助于纠正只顾需要不顾成本的倾向；有助于纠正只考虑成本不顾效益的倾向。局限性：货币无法全面衡量政府活动的效益。其他预算效益分析方法最低费用选择法公共定价法纯公共定价：政府直接制定自然垄断行业的价格管制定价政府规定竞争性管制行业的价格价格管制西方国家的预算实践（以美国预算编制为例）时间跨度：3年编制主体：预算支出：白宫行政管理与预算局预算收入：财政部审议主体：国会审计主体：总会计署预算编制和执行的流程财政总监制度2003年度预算编制和执行的流程行政管理与预算局财政部启动启动预算支出编制（2002年4月）预算收入编制各部委报送概算（2002年5月）对17个月后的公共收入进行估算预算局汇总各部委概算编制联邦政府预算纲要（2002年6月－11月）并同各部委协商调整分别向总统提交2003年预算支出计划和预算收入计划（2002年12月）总统根据施政目标调整预算总统指示预起草预算咨文（包括收入支出计划及对经济形势的估计）总统向国会提交预算咨文（2003年2月）国会审议开始拨款小组审议（2月－3月）两院预算委员会审议（4月－5月国会全体会议审议（5月）国会两院第二次审议（9月）审议通过后送回总统总统否决送回国会重新审议总统签署预算生效（2003年10月1日）预算执行（10月1日）（总统负责，财政部承办）财政部负责收入入库并将资金分配至各部美联储代理国库，行使出纳职权各部使用，财政部监督国会审议决算美国2005财政年度联邦政府预算F2004020516005500000.jpg2006财政年度美国政府财政预算pic_20034.jpg财政总监制度财政部的财政总监由总统任命，常驻财政部，负责预算执行的监督，同时向总统和国会负责；各部委的财政总监由总统任命，常驻各部，对总统和财政部负责，所在部门的每一笔支出均需其签字。美国预算体制及启示美国预算体制的现状中美预算体制的比较中美预算体制比较的启示２．４万亿美元，布什和其内阁为削减财政赤字大伤脑筋以反恐、国防、经济复苏为