县基层执法现状分析及对策探究

县基层执法现状分析及对策探究一、背景情况（一）乡镇政府被赋予执法主体资格随着基层利益组合关系的日益复杂，基层社会事务的重叠性和交叉性愈发明显。传统执法体制应对基层案件，缺乏综合性的问题突出，出现多头执法、多次处罚、推诿执法等问题。为此赋予乡镇政府执法主体资格，是提高基层执法综合性的重要改革。xx年底，xx县人民政府发布《镇级综合行政执法的公告》，拉开了xx各镇综合行政执法改革的大幕，由此，xx基层综合行政执法的道路有了明确的风向标。xx年，《行政处罚法》新修订内容，从法律上赋予乡镇执法主体资格，基层执法改革迎来新时代。（二）改革事项还需进一步完善。当前xx县各镇依据政策指导，结合乡土风情积极探究、深化基层综合行政执法体制改革，积累了一定的实践经验。但改革速度超出乡镇适应能力，在实践中出现系列问题，改革仍任重道远。本文以xx县综合行政执法体制改革为重点，梳理改革取得的成效，分析存在的问题症结，结合基层工作实际，提出改革应对策略，增强乡镇执法力量、打破乡镇执法“孤岛”现象、改善执法工作干群关系，填补xx县基层综合行政执法改革的空白区，完善xx县基层治理体系和治理能力现代化。二、现阶段xx县基层执法成效（一）完善底层设计，组建综合行政执法办公室将各领域的执法事项交由镇综合行政执法机构集中行使，特别是与群众生活息息相关且相对简便易行的执法权，以乡镇名义开展执法工作，逐步实现“一支队伍管全部”。（二）强化队伍建设，保障基层执法的人才储备抓好执法考学和证件管理工作。强化行政执法队伍的培养，做好行政执法证申领、发放和注销等工作，提高基层干部持证人数，保障执法的人才储备，确保执法行动“持证上岗、亮证执法”。（三）跟进案卷质量，梳理典型案件的工作思路成立案卷评查工作专班，推动案卷评查常态化制度化开展。规范统一制作行政执法文书，提高基层行政执法人员知识储备。编印《xx县镇级综合行政执法案例汇编》，复制推广行政执法经验做法，加强对行政执法工作的规范和指导。（四）创新执法工作，抓牢线上执法的落实工作推动“全过程网上办理”和“执法在线智能化监督”，邀请数字xx工程师到各镇陪同执法人员外出“手把手”办案教学。实现县镇两级行政执法主体移动执法全覆盖。三、xx县基层执法改革存在的问题（一）执法建设力量薄弱，专业化水平仍待提高xx县行政执法工作会议提到，现阶段基层有限的人力资源与量大面广的执法任务的矛盾日益突出，基层执法力量薄弱制约了改革的脚步。一是专业性不足。对专业性强的处罚事项调查手段有限，简单证据难以直接作为行政处罚的依据。二是政策执行力度不大。在面对复杂案件，尤其是存在历史遗留问题的案件存在被动执法现象。三是案卷质量不高。办结案件中，案卷质量不规范、落实“三项制度”不到位，影响证据的真实性、合法性、关联性，存在被“钻空子”的行政风险。（二）综合行政执法成“孤岛”，“协同效应”难以形成在改革实践中，乡镇执法未能充分形成“协同效应”，“孤岛”现象突出。一是基层政府内部左右协同不强。综合行政执法办公室为基层执法的承办机构，新组建的机构，缺乏成熟的协作制度。综合协作仅限于“出人出力”的范畴，职能部门未能深层次参与执法协作，削弱乡镇执法力量，“协同监管”有名无实。二是上下联动不畅。基层综合行政执法正处于职能划转“过渡期”。基层执法人员的技能知识难以适应工作新需求。在此改革背景下，镇与县缺乏有效的上下沟通机制，部分镇政府在尚未了解适用法律的情况下，为达到治理效果，断然采取处罚、强制等措施，在复议或诉讼程序中铩羽而归，令后续乡镇在完成执法任务时积极性锐减，过度谨慎影响任务进度。（三）调解机制不完善，干群执法矛盾激化概率增大执法实践中，干群矛盾客观存在，即便行政执法流程相对规范、违法事实明确，但群众在触碰自身利益的同时，普遍存在抵触心理。目前多数乡镇固有一套调解机制未能充分运用到执法过程中。缺乏调解的执法，干群矛盾激化可能性增大。xx某镇在创建省级卫生镇，因强制处理一批不达标的个体户时，因缺乏调解而出现干群冲突。干群矛盾调解不到位，形成干群冲突，造成舆论事件，将付出极高的公信力成本。在执法实践中机械执行规定，不深入了解、调解、化解，长此以往只会制造对立情绪，即便利于民的好事，也将遭到抵触。四、xx县基层执法改革问题原因分析（一）县级执法资源下沉不足执法事项下放但未有下沉与之相匹配的资源，成为乡镇执法难的主要原因之一。在职能划转的“过渡期”，赋权部门有着培训、指导、兜底的职责。而职权交接中，简易的执法设备、交流平台和沟通手段等问题，制约了综合执法在基层的开展水平。因设备、培训及指导不到位，在处理专业化案件时，基层常出现调查、取证、研判能力不足的问题。由此，当前亟须落实县镇执法交流的精细化，深化基层对各执法领域理解，厘清执法思路和累积执法经验，顺利度过职能划转“过渡期”。（二）基层执法内部改革不彻底新组建的综合执法部门缺乏内部整合，出现人才配置“错位”的现象。一是新部门短时间难以适应综合执法要求。各镇执法班底以原国土资源所人员为基础，执法资源未能有效整合，工作思路向自然资源、卫生健康、农业农村、城市管理、住房建设、生态环境六大领域延伸还需“缓冲期”。二是基层执法工作队伍延续性差。负责具体事务的执法部门内部缺乏晋升机制，成熟的执法人员调整频繁，新执法队伍难以支撑复杂业务，造成执法工作断档。三是队伍配置不科学。据调研，乡镇执法实编占有率不足50%，占用编制现象突出，个别镇仅配备一名实编人员，无法开展执法行动。（三）乡镇执法力量缺乏综合性一方面，乡镇原有的运行系统的分类远多于现行下放法律对运行系统的分类，难以简单根据现行下放的职权调整人员及分工，行政执法实现“大综合”难度大。另一方面，多年体制的刚性分工结构，促使包括执法部门在内的各个部门之间形成了“部门壁垒”，既弱化了部门的整体任务观念，还强化了部门的领地意识，严重制约基层各部门协作执法。旧体制运行结构不改造、“部门壁垒”不打破，乡镇的综合执法资源就得不到有效整合，而在此基础上创新，完善执法调解机制更是“无本之木”。五、提高xx县基层执法行政效率的对策及论证xx年xx县行政执法工作会召开，会议剖析基层行政执法改革存在问题，部署关于提升执法水平、联动机制、信息化执法等工作，重点强调，改革应遵循“谁放权、谁培训、谁指导、谁参与、谁兜底”的原则，力推基层行政执法改革实现“量变”和“质变”双提升。本文基于xx基层执法部署工作计划做进一步延伸，结合xx县基层执法现有问题及原因分析，就如何提高xx县基层综合执法行政效率提出对策及论证。（一）破除“左右”壁垒，接通“上下”联系，推进基层执法“大综合”，建立“村社吹哨、综合执法队伍报到、县级部门监管”的执法运行机制xx县基层执法要实现“大综合”，还需破除“左右”壁垒，接通“上下”联系，才得以变“单科”为“全科”，化“单兵”为“团体”。在破除“左右”壁垒中，完善协作不作为责任追究机制，建立监管权责清单，形成“协同监管”机制，在短时间弥补基层执法监管专业水平短板。在接通“上下”联系方面，对下设置“吹哨”岗位，根据多数镇辖区面积广、村社多的特点，引入网格员机制，设立执法吹哨岗，动员村社参与“吹哨行动”，同时指导培训“吹哨员”违法基本研判能力，杜绝“乱吹哨”的现象。对上应建立监管机制。在xx县正推行指导培训“导师制”基础上，定期研判分析。对专业化事项派员跟踪指导、设备下放，确保赋权事项有序运转，避免“无效承接”现象。同时制定汇报清单，强化对赋权事项的动态管理，对处罚额度大、性质复杂、跨区域案件等及时回收，防止出现“承接错用”的现象。由此，初步形成“村社吹哨、综合执法队伍报到、县级部门监管”的执法运行机制。（二）组建镇级法制审核领导小组，监督综合执法行政处罚、行政强制工作，兼顾兜底新执法干部“传帮带”工作法治审核领导小组成员，一是要求拥有执法经验或从事相关法律专业，二是要求不得由执法队员担任，这正契合破解执法业务断档困境。成立新机构或已调编人员兼顾工作，均会提高行政成本，甚至影响其他线条的行政效率。现阶段可充分利用领导小组的优势，集中调任其他部门执法经验丰富者加入，监督综合执法行政处罚、行政强制工作，保障合法性。在执法队伍内部指导“缺位”时，兼顾兜底新执法干部“传帮带”工作，保持执法工作的连续性。当然，体制的缺陷在实践过程中将会逐步完善，在部门内部“引人育人”机制完善时，领导小组也将仅发挥“监督”职能。（三）引入纠纷调解机制，化解执法过程中干群矛盾，将“共建共治共享”社会治理新格局融入执法对待复杂的案件未有了解、研判、调解的流程，一味地按照惯例模式机械化执行，这属于“懒政”的表现，而这种“懒政”代价将是干群矛盾激化，违背下放职权初衷。由此，可尝试在执法引入纠纷调解机制破除干群矛盾问题，通过探索建立“综合执法+人民调解”新模式，着力构建“执法为主，调解为辅”互补机制，以人民调解独特优势确保综合行政执法更有温度。通过人民调解，实现执法队伍同群众实现平等对话，了解违法行为发生历史、背景，共商解决方案，实现行政权与公民权之间的平衡、公共利益与个人利益之间的平衡、行政效率与个案公正的平衡等，在坚持以人民群众需求为导向下，将“共建共治共享”社会治理新格局融入执法理念。（四）优化营商环境，找准执法在构建“一城一廊一海湾”新格局的“大合唱”位子，融入xx县经济发展主旋律若将xx县在构建“一城一廊一海湾”新格局的工作比喻一场“大合唱”，经济发展就是主旋律。“见骥一毛，不知其状；见画一色，不知其美”，xx县基层执法在这场大合唱中，不搞“独立大队”，更应找准自己的位置，融入经济发展主旋律中。经济社会发展水平同执法水平成正相关关系。在经济日益增长当下，基层执法也应在维持社会稳定，优化营商环境方面下功夫。一是将普法工作贯穿于群众经济生产活动中，在执法领域开展“谁执法、谁普法”工作，引导行政相对人知法遵法守法。二是强化群众在经营生产活动中的行政指导。在行政检查中及时帮助、引导行政相对人取得行政许可的条件及方式；在监管执法方中，主要运用教育手段，引导行政相对人自觉建立规范化的经营管理制度。三是坚持“行政处罚、引导规范”并重明原则，在作出行政处罚后，注重在法律和政策的框架内实施指导，努力做到疏导与执法、教育与管理相结合。六、结语基于xx县社会结构日益复杂，赋权事项将进一步增加，基层执法也将面临更大挑战。本文在对xx县基层执法现状的调研分析，基于基层视角为填补xx县基层综合行政执法改革的空白区中提供新视角。在xx县基层综合行政执法改革的道路上，需要一批实践者与建言者在实践过程当中不断地调试、试错。让xx县执法事项能沉得下来、走得下去。如此，基层执法才能够适应不断变化的基层社会，解决基层治理当中出现的新问题，满足人民群众的新需求。不断完善xx县基层治理体系和治理能力现代化，助推xx县构建“一城一廊一海湾”的新格局。