第七章预算

第七章政府预算与预算管理体制第一节政府预算一、政府预算的概念政府预算：经立法机关批准的政府在一定时期内（通常为一年）的基本财政收支计划。——它是一份表现为政府财政收支对照表并经立法机关批准后具有法律效力的文件（形式）——它反映一定时期内（如一年）政府集中支配的财力来源、规模及使用方向（内容）——它从财力上决定了一定时期内政府活动的范围与方向（作用）另外，国家预算与政府预算是既有联系又有区别的两个概念。政府预算是一个出现时间不太长的财政范畴。它是新兴资产阶级与封建贵族阶级争夺国家财政权的产物，最早于17世纪在英国诞生，体现了财政管理民主化、法治化的要求。进入20世纪后，几乎各个国家都建立了政府预算制度。1689年3月，英国国会通过了《权利法案》，规定此后的英国国王必须是新教徒，国王必须按照国会的意志行事，而且只有在下院同意的情况下，才能征收新税及招募常备军。《权利法案》还规定征税收入和财政支出都必须经过议会批准，并要按年分配收支，在年前做出收支计划，提请议会审批和监督；1789年议会通过了《联合王国总基金法案》，将全部财政收支统一于一个文件，形成了正式的预算二、对预算概念的理解1、预算是约束政府权力的工具；2、预算是政府的年度财政收支计划；3、预算是政府宏观调控的政策工具；4、预算是公共决策和公共选择的过程；5、预算是善待弱势群体的一种措施。三、政府预算的原则——完整性原则。即各级政府预算必须包括本级政府的全部财政收支，不得打埋伏、造假账，不得有政府预算规定范围以外的财政活动。——公开性原则（透明性原则）。即各级政府预算全部收支都须经本级立法机构审查批准，并以一定形式向社会公布，以接受立法机构与社会公众的监督。——可靠性原则。即各级政府预算编制和审批的依据必须稳妥、可靠，政府预算收支的数字必须经过科学计算，所列数据必须实事求是。——年度性原则。即各级政府预算一般应按年度进行编制，不允许将不属于本预算年度的财政收支列入本年度的政府预算之中。目前各国的政府预算年度分为“历年制”（中国、法国等）和“跨年制”（美、英、日本等）两种。四、预算管理是政府公共管理的核心（一）良好预算管理能促进社会公共利益1、弥补法治的不足；2、改善信息；3、强化财政责任；4、减少腐败。（二）良好预算管理的三个关键因素1、财政透明度2、政府活动的效率3、公共财政的稳健性五、预算管理的目标1、总规模控制；2、战略性资源配置；3、运作效率；4、财务合规性；5、管理财政风险六、政府预算体系政府预算按政府级次分中央预算政府预算省级总预算地方总预算市总预算县总预算乡预算计划单列市总预算国家预算按收支管理范围分1、财政总预算2、部门预算3、单位预算是指各级地方本行政区域的预算，由汇总的本级国家预算和下一级总预算汇编而成。总预算反映各本级部门本系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所属各单位预算组成。部门预算指列入部门预算的行政事业单位等的收支预算，它以资金形式反映预算单位的各种活动。单位预算七、政府预算的分类（一）按预算的组织形式划分（二）按计划指标的确定方法划分（一）预算组织形式的划分1.单式预算2.复式预算单式预算单式预算是传统的预算组织形式。其做法是在财政年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。优点是：符合预算完整性原则，便于立法机关审议批准和公众了解。缺点是：没有把全部收支按经济性质分类汇编，不利于经济分析和有选择地进行宏观控制。复式预算复式预算：从单式预算演变而来，其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。优点：一是可以根据收支的不同性质，分别进行分析与管理，有利于国家职能的分离；二是便于政府有针对性地进行宏观控制。缺点：打破了预算完整性原则，编制复杂，两种预算的分界线有时难以确定。复式预算示意图经常性预算资本预算收支收支税收非生产性基建经常转入生产基建国家预算调节基金事业发展和社保专项建设收入挖革改和新产品试制其他收入（包括企业）政权建设生产亏损（红字）地质勘探费非生产性亏补价格补贴支援不发达地区（经济）结余695.--638（二）按计划指标的确定方法划分增量预算指财政收支计划指标是在以前预算年度基础上，按照新的预算年度的社会经济发展情况加以调整后确定的。零基预算指财政收支计划指标的确定，只以社会经济在预算年度的发展状况为依据，不考虑以前年度的财政收支状况。绩效预算：绩效预算是以项目的绩效（效益）为目的，以成本为基础而编制的预算。它强调预算支出效益，重视预算执行。绩效预算的改进强调“3E”:经济性(economy)、效率性(efficiency)和有效性(effectiveness).第二节政府预算的编制、执行及决算一、预算编制“两上两下”的预算编制程序“一上”，由部门编制预算建议数上报财政部。单位提出概算。行政单位根据预算年度工作计划、工作任务和收支增减因素，提出包括财政预算拨款收入、预算外资金收入、其他收入和各项支出组成的收支概算，逐级汇总后由主管部门报送同级财政部门。“一下”，财政部门与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达预算控制数或预算指标。财政部门根据本级人民代表大会批准的财政预算及本级政府批准的财政预算外资金收支计划，参照行政单位编报的收支概算，按照预算编报审批原则测算、分配下达单位预算指标，包括财政预算拨款指标和预算外资金核拨数额。行政单位应当按照规定程序逐级报送主管预算单位或者财政部门审批。“二上”，部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部。行政单位根据财政分配的预算指标，核实调整单位各项收支，按照预算编报的要求，正式编制年度收入和支出预算，经主管预算单位审核汇总后报送同级财政部门。“二下”，财政部门根据人代会批准预算草案批复部门预算。财政部门对上报的行政单位预算，应进行认真审核，在规定期限内批复下达部门预算；主管部门再在部门预算的范围内批复单位预算。单位预算经财政部门、主管预算单位批准后作为预算执行的依据。中央部门预算编制流程1、通过利用“中央部门预算子系统”，各部门可以编制、汇总和上报本部门的预算建议数；2、财政部业务司局按照其管理职能分别对部门预算建议数进行审核，并下达预算控制数；3、各部门根据预算控制数编制预算，上报财政部；财政部再对部门预算数进行审核汇总，报送国务院审定后报送全国人大批准；4、根据全国人大批准的预算，由财政部统一批复给各部门。财政部批复预算的程序全国人大会批准中央预算后，财政部在一个月之内将预算批复到各部门。（一）含义由各级政府部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。特点完整性精细性综合性二、部门预算2000年是部门预算改革的第一年，改革的主要内容包括:1.提前编制预算，延长预算编制时间，2000年预算年度部门预算编制提前到9月份进行，预算编制时间延长为6个月。2.改变了预算编制方式，从以前自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式;从基层预算单位开始编制预算。3.采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，改变传统预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。4.实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，统一编报时间，统筹安排资金。5.开始向全国人大报送部门预算。6.严格按照法律规定的时间批复预算。（二）部门预算的编制1.部门收入预算各部门根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算本部门组织的收入（不含国家税收)。2.部门支出预算基本支出预算：是部门支出预算的组成部分，是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，其内容包括人员经费和日常公用经费两部分。定员定额标准为依据项目支出预算：是单位为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。按项目编制部门预算部门收入预算部门一般预算部门支出预算部门基金预算行政事业性收费收入财政补助收入单位自筹收入基本支出项目支出基金收入预算基金支出预算一般预算补助收入政府性基金收入政府专项资金收入事业收入附属单位上缴收入事业单位经营收入其他收入人员经费日常公用经费基本建设支出项目行政事业性项目其他项目政府性基金收入政府性基金支出基本支出预算项目支出预算内容人员经费国务院已研究确定项目经常性专项业务费项目日常公用经费跨年度支出项目其它项目原则综合预算原则综合预算原则优先保障原则科学论证、合理排序原则定额管理原则追踪问效原则方法标准化定员定额编制零基法编制部门支出预算2010年农业部部门预算概况1.基本情况支出财政拨款（亿元）±%2009年2010年合计131.76166.7935.0326.59基本支出56.8162.55.6910.02项目支出74.95104.2929.3439.15131.76166.7956.8162.574.95104.29020406080100120140160180合计基本支出项目支出财政拨款（亿元）2009年2010年37%63%我部2010年预算（草案）共计813页。其中，编制说明83页，数据报表730页。2.财政拨款分布结构财政拨款单位分布结构73亿元44%15亿元9%45亿元27%33亿元20%部机关部属事业单位三个科学院两个直属垦区三、预算执行1、预算执行的机构（1）组织领导机构：国务院和地方各级人民政府（2）管理机构：各级政府财政部门（3）执行机构：税务机关、海关、政策性银行、中国人民银行（国家金库）2、预算收入缴款的程序国库收纳各项预算收入一律凭统一规定的缴款书办理。缴款书是办理预算收入缴库的唯一凭证，缴款书应由缴款单位或征收机关按国家预算收入科目一税一票按款填制。没有按规定正确填制缴款书的，各级金库都不办理预算收入的收纳入库。3、预算拨款的原则和方式（1）拨款原则：按预算拨款按事业进度拨款按核定的支出用途拨款按预算级次拨款（2）拨款方式：划拨资金限额拨款国库集中收付制度改革后，实行国库集中付款的方式4、预算调整（1）动用预备费：预备费主要用于意想不到或临时性的开支。一般上半年不宜动用。（2）预算的追加和追减：在原核定预算收支总数不变的情况下，追加、追减预算收入或预算支出数额。（3）经费留用：亦称“科目流用”，是在不突破原定预算支出总额的前提下，由于预算科目之间调入、调出和改变资金使用用途形成的预算资金再分配。（4）预算的划转：由于行政区划或企事业、行政单位隶属关系的改变，在改变财务关系的同时，相应办理预算划转。（一）概念国库集中收付政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行,所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。国库集中收付制度国库集中收付制度，又称国库单一账户制度，是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称。四、国库集中收付制度（二）国库集中收付制度的优点有助于加大预算管理力度。有助于提高预算管理效率。有助于提高资金使用效果。有利于防止腐败行为的滋生，加强廉政建设。（三）国库集中收付制度的主要内容预算收入缴付者将各项收入直接缴入国库，或经过其授权的代理银行清算将款项划入国库；财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位预算资金统一在该账户下设立的分类账户集中管理；有助于提高资金使用效果；预算资金不再拨付给各单位分散管理；各预算单位可以根据自身需要，在批准的预算项目和额度内由财政部门安排支出；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品提供者。五、政府决算政府决算是按照法定程序编制，用以反映国家预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。政府决算是预算年度内预算收入和支出的最终结果，也是政府的经济活动在财政上的集中表现。我国的政府决算由中央决算和地方各级政府决算组成。中央