第二章政府预算管理的基础政府预算管理的基础政府预算管理的基础

18第二章第二章第二章第二章政府预算管理的基础政府预算管理的基础政府预算管理的基础政府预算管理的基础第一节第一节第一节第一节政府收支政府收支政府收支政府收支分类分类分类分类体系体系体系体系一、政府预算收支分类的意义政府预算收支分类的意义政府预算收支分类的意义政府预算收支分类的意义（一）政府收支分类的框架为了正确地编制政府预决算，正确组织预算执行，完整地准确地反映国家预算资金的积累来源和分配去向，正确地体现党和国家的路线、方针和政策，以及国民经济和社会发展计划的比例关系，就必须把各项收入和支出，进行科学系统地归并和排列，并根据预算管理的需要，对预算收支进行统一分类。国家预算收支科目是国家预算收支划分的综合总分类，是编制预算、执行预算以及编制决算的工具，也是一项重要的预算管理制度。国家预算科目一般都划分为预算收入科目和预算支出科目两大部分，即“两列”，各列按包括范围的大小及管理的需要又分为“五级”，由大到小依次划分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”；“类”下分设若干“款”，依此类推。国家预算收支科目概括了预算收支的全部内容，五级科目之间逐级相联，前者是后者的概括和汇总，后者是前者的具体化和补充，形成一个完整的分类体系。严格地说，政府收支分类、政府预算收支分类和政府预算收支科目是三个不同的、但又紧密联系的概念。这三个概念之间有时会存在包含和被包含、整体框架式和详细分解式之间的关系。政府收支分类就是按照一定的原则、方法对政府的一切收入和支出项目进行类别和层次划分，以便客观、全面、准确地反映政府活动。预算收支分类是对预算收支结构的科学系统的划分，即把名目繁多的各项国家预算收入和预算支出，按照其各自的性质和相互联系，按一定的标准和层次进行归并和排列。国家预算收支分类应该是对预算收支结构进行的科学划分和系统地设计。如果政府的一切收支都纳入预算，则政府收支分类即为政府预算收支分类，否则，政府预算收支分类只是政府收支分类的一部分，也是其主干部分。政府预算收支科目是政府收支分类并分级细化的表现形式，它是对政府预算收支分类进行的详细、完整的反映。我国财政部每年都会在报告年度统一制定并颁发预算年度的政府预算收支科目，政府预算收支分类一并在国家预算收支科目中作统一规定。通常，为了适应经济发展和预算管理的需要，对上年的政府预算收支科目一般会进行修订，各年的政府预算收支科目具有一定的延续性，但在分类及其口径上进行或多或少的调整。现实中，收支分类及其细化通过政府预算收支科目实现。如果政府预算收支完整、细化，则政府收支分类、政府预算收支分类和政府预算收支科目三者应该可视为同一概念。（二）政府收支分类的地位政府收支分类是执行决策全过程中统一使用的基础性核算工具，并以其独特的地位支配预算事务，并成为预算决策最重要的决定因素。对政府收支进行科学分类，是全面、准确地反映政府活动的基本前提，它对编制预算和组织预算执行，进行会计核算，加强宏观经济管理与分析都具有十分重要的意义。1．形成交叉分层的信息系统。预算收支科目是系统地反映政府预算收入的来源和构成，支出的方向和用途的总分类，也是政府、部门和单位进行具体预算决策的载体，预算决策的具体操作务必收与支的归宿清楚，科学的收支分类能够为预算决策提供分类的、有层次的、系统的财政经济信息。政府预算收支分类可提供决策资料，产生决策的某种价值体系和方法，反映决策特征，它对科学合理地编制预算、组织预算执行，对政府宏观决策，人大和社会各界有效实施财政监督等，都具有十分重要的意义。192．汇编预决、算的前提条件。政府收支分类和科目涉及面广，涉及预算编制、执行、决算、监督等各个环节，同时也涉及众多的政府收支管理部门及管理层面，涉及总预算和部门、单位预算的不同需要，并成为各级财政机关、税务机关、国家金库、以及各部门、各单位统一数字项目的基础。各地区、各部门、各单位的预决算收支都要按用政府收支分类统一规定的科目编制和汇总预、决算，政府收支分类成为保证在全国范围内统一汇编预决算的最基本的条件。3．实施预算、强化预算管理的基础性工作。预算收支科目是全面掌握预算、决算、办理预算缴款拨款、组织会计核算、财务分析和统计等各项工作制度的基础。各单位和个人都要按照政府收支分类科目填制专用凭证，办理缴、拨款，进行对账和结算；各级财政总会计、各单位预算会计的收支明细账，都要按政府收支分类科目组织会计核算；各地区、各部门、各单位都要按照政府收支分类科目，定期汇编、报告总预算和单位预算收支执行情况表，以便各级人大、政府、社会公众及时了解预算收支执行情况；行政事业单位可以综合运用支出功能分类和经济分类，对既定的行政事业计划任务和单位预算进行财务分析比较、绩效考核；政府财政收支数据只有按统一的政府收支分类科目进行归集、整理，进行财政收支统计，以便与有关历史数据、国际数据进行合理的对比分析。二二二二、、、、国家预算收支分类的原则国家预算收支分类的原则国家预算收支分类的原则国家预算收支分类的原则国家预算作为政府的基本财政计划，规范着每一预算年度预算收支的组织执行，为了更好地体现政府的决策、意图、活动范围与方向，使国家预算为实现政府职能服务，正确地编制国家预、决算，正确组织预算执行，完整地准确地反映国家预算资金的积累来源和分配去向，正确地体现党和国家的路线、方针和政策，以及国民经济和社会发展计划的比例关系，就必须把名目繁多的全部预算收支，按照其各自的性质和相互联系，进行科学、系统地归并和排列，并根据国家预算管理的需要进行统一分类。（一）全面准确的原则我国政府预决算的编制是通过各级财政层层编制，逐级汇总而成的。为了保证预决算编制的科学性和统一性，推进财政管理的科学性和宏观调控的有效性，政府收支分类必须准确、系统、完整地表达国家预算的内容，既包括财政预算内收支，也包括财政预算外收支以及行政事业单位自行组织的各项收支，全面反映各种预资金的来源和去向，系统地反映各项各种性质的预算收支关系和实现情况，体现不同特征的预算收支，将收入或支出性质大体接近的项目进行合理地汇集归类，归属要清楚，不能把应列支出的项目在收入项目中冲减暗扣等；有利于分清主次，既有利于对不同类别预算收支管理的权责要求分别实施管理；又能保证不同类别的预算收支统一按照国家政策的要求运转，使国家预算分配更为规范，更有成效，强化国家预算管理。（二）规范细化与力求简化相结合的原则为了适应预算管理规范化、法制化的要求，预算收支分类要对所有政府收支科目进行科学划分和合理细化，增强其经济分析功能，提高财政透明度，为政府宏观经济管理水平创造条件。我国原预算收支的划分过于粗略，政府预算支出的类级科目不足50类。法国预算支出大约分为1100类，预算类级科目进一步细分为预算款，它是按支出管理部门的职责进行划分的；款级以下可进一步细分为预算项，它用于表示具体的支出项目，如设备支出、供热支出、旅游支出等；各部门不能改变支出类别，需要改变时，财政向议会建议并经议会批准后对一些重要的事项可作一些小的调整；支出管理部门只能在款级间或项级科目间对预算进行调整。各地区、各部门、各单位都要以预算收支分类为依据编制预决算，办理预算缴拨款等事项，每增加一个预算项目，都要增加许多部门和单位的核算工作。因此，预算科目设置要科学，列收列支的内容和范围应清楚明白，便于操作，避免过于繁杂，力求简化。（三）国际可比性的原则我国建国以来一直采用按支出费类分经济建设支出、事业发展支出、国防支出、国家行政管理费用和其他支出等，主要采取按支出用途分类的方法，每年预算指标则按支出用途和费用性质分为20基建支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用等，如原有预算支出科目中的“类”级科目。前者可反映国家政治经济活动的全貌，直接反映预算支出的比例关系，体现国家职能和政府在各个历史时期所致力的主要工作；后者可使预算支出项目同国民经济和社会发展计划指标口径一致，反映国家预算支出中用于生产性支出和非生产性支出的比例，但不利于支出按功能进行归口管理。我国预算收支分类要注意将国际惯例与我国国情相结合，将长远目标与现实需要的有机结合，既要尽可能符合市场经济国家的通行做法，体现政府职能和经济性，以便进行国际比较与研究，又要充分满足我国现行经济体制和经济管理的客观要求，体现政策的延续性，保证改革顺利进行。（四）稳定与可变性结合的原则预算科目作为一种全国核算和预算管理工具，它本身具有较长期的连续性和适应性，也不宜经常变动，以保持相对稳定。长期以来，我国政府预算分类一直采取政府预算收支科目的表现形式，预算科目每年都会进行或小或大的调整，致使预算口径多变，预算指标缺乏直接的纵向可比性。这次我国的政府预算收支分类的改革，将名称由“政府预算收支科目”改为“政府收支分类”，新的政府收支分类借鉴国际惯例，强化了科学性和规范性，具有一般性。但预算科目的设置涉及到各行各业，与各项财政、财务、预算、税收法令、制度有关，因此，当政治经济形势发生变化时，为了适应管理和改革的需要，必须及时对收支科目及其分类进行适当的补充、修改和调整。三三三三、、、、我国政府预算科目设置的历史变迁我国政府预算科目设置的历史变迁我国政府预算科目设置的历史变迁我国政府预算科目设置的历史变迁（一）我国政府预算收支科目设置的历程1.计划经济时期国家预算科目按“两列五级”的设置。一是预算收入科目的设置，1959年前预算收入按所有制来源划分，1983年收入按缴纳形式，即各税类、利、费、债等分类，下按部门分设，可显示各收入形式的作用，为优化收入结构提供信息；二是预算支出科目的设置，从建国初期到1970年一直采用按支出按费类分经济建设支出、文教等事业发展支出、国防支出、国家行政管理费用和其他支出等；1971年开始主要采取按支出用途分类的方法，每年预算指标则按支出用途和费用性质分为基建支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用等，按计划指标口径列支出用途，再按部门或用途设“款”，支出用途与计划指标口径一致，以财力上保证经济计划的实现，但部门与支出属性的矛盾依旧存在。三是预算收支科目的设置，1959年后收支都强调按部门归口，但模糊了支出性质，一些属性相异的支出归口于一个部门内，造成分析失真。2．市场化改革后，预算科目演变为按“两列五级三部分”设置。一是预算收入科目的设置，1994年起收入形式分税种、国有资产收益、专项收入和其他收入，下按来源机构的经济组织形式，而不再按所有制结构和部门结构分类，以项目细化为主、结合征收机构和来源部门结构为特征。支出按费类和按支出用途分类两种方法交替使用，其中支出继续按费类分为经济建设、教科文卫体育等事业发展、国家管理费用、国防、各项补贴和其他。二是预算收支设置“三部分”科目，1997年开始，国家预算收支科目分为一般预算收支科目和基金预算收支科目两大部分。1998年预算收支科目修订后分为三部分，即一般预算收支科目、基金预算收支科目和债务预算收支科目。一般预算收入主要是指部门及所同属单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等；一般预算支出主要是指部门及所属单位的基本建设支出、挖潜和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出等。原属于预算外资金的政府基金(收费)纳入预算内管理，并编制基金预算。基金预算收入包括部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等；基金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出。1998年预算收支科目修订后分为三部分，即一般预算收支科目、基金预算收支科目和债务预算收支科目，预算科目的设置可概括为“两列五级三部分”,这种收支分类方式及其科目设置的使用一直持续到2006年。其中的“三部分”预算收支在形式上既不同于一般意义上的复式预算，又不完全21等同于普通的单一预算，而且由于一般预算收支和基金预算收支在性质上相互雷同，以致于区分的界限模糊不清。（二）我国1998～2006年间的政府预算收支科目1.一般预算收支科目。（1）一般预算收入的“类”级科目。一般预算收入由原来的按收入形式，改为按税种及其他收入形式进行划分，大