第五章部门预算的编制与管理

第五章部门预算的编制与管理教学内容部门预算改革部门的基本支出预算部门的基本支出预算部门预算报表体系第一节部门预算制度改革一、部门预算的含义部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。1.部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成；2.各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行；3.定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况；4.编制部门预算的“部门”在资质上应该限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。二、我国传统按功能编制预算存在的弊端1.部门没有一本完整的预算。2.预算编制简单粗糙。3.预算编制缺乏科学、必要的定员定额标准。4.预算资金分配权分散,财政的职能被肢解。5.预算约束软化,一年预算、预算一年三、现代部门预算的取向1.细化性2、完整性3.全面性4、综合性5.科学性6.经费分类管理7.强化法律性(二)部门预算具有内在的优点1.克服代编预算的方式。2.统一预算分配权。3.建立了相互制衡的管理机制。4.调整了预算批复的主体，有利于及时、合理的批复预算。5.严控年初预留机动财力，减少机动权，防止二次预算。三、部门预算编制的原则(一)合法性原则（二)真实性原则(三)稳妥性原则(四)重点性原则(五)透明性原则1．2．3．4．部门编报预算建议数上报建议数财政部审核部门预算建议数下达控制数部门编报预算数上报预算数财政部审核上报预算数批复预算部门执行预算部门预算编制程序关于编制××年中央部门预算的通知部门预算构成图四、我国部门预算的构成部门预算部门一般预算部门基金预算部门收入预算部门支出预算基金收入预算基金支出预算政府性基金财政拨款收入预算外收入其他收入等基本支出项目支出行政性收费收入主管部门集中收入其他预算外收入事业收入附属单位上缴收入事业单位经营收入其他收入人员经费日常公用经费基本建设支出项目行政事业性项目其他项目(一)部门收入预算的编制1.部门预算收入的编制内容和方法。财政拨款收入。预算外资金收入。第一，行政事业性收费第二，政府性基金(资金、附加)第三，主管部门集中收入第四，其他预算外收入其他收入。这包括上级补助收入、事业收入(指从事专业业务活动取得的收入)、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、用事业基金弥补收支差额等。2.纳入预算管理的政府性基金收入预算。(二)部门预算支出的编制内容部门预算支出的编制内容包括基本支出和项目支出。第二节部门的基本支出预算一、部门基本支出预算的编制(一)编制基本支出预算的原则1.优先保障的原则。2.综合预算的原则。3.定员定额管理为主的原则。(二)基本支出预算的内容1.按支出经济性质分类的人员经费和日常公用经费项目。2.经营及往来支出。经营及往来支出主要包括三种：一是上缴上级支出；二是事业单位经营支出；三是对附属单位补助支出。3.纳入预算管理的政府性基金支出。二、基本支出预算编制的依据：定员定额行政事业单位基本支出是以定员定额方式确定的，定员定额水平由财政部门根据当年财政状况确定。因此，各部门应集中力量做好人员数量、结构(编制内、编制外、行政、事业)等基础数据的整理工作。(一)基本支出预算编制的起点是基本支出定额项目定额是指财政机关根据行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对各项基本支出所规定的指标额度。(二)基本支出定额项目的构成1.人员经费。这包括政府支出经济分类中的“工资福利支出”、“对个人和家庭的补助支出”等的“款”级项目确定。2.日常公用经费。这包括政府支出经济分类的“款”级科目中属于基本支出内容的支出。(三)行政事业单位基本支出定员定额标准存在“单”、“双”之别三、基本支出经费的测算方法(一)按不同用途经费的核定1.人员经费的核定方法：按定员和工资标准据实核定。基本工资是人员经费的主要部分，一般根据核定的编制人数或全年平均人数、上年平均工资定额，并结合计划年度工资调整情况计算确定。全年工资额＝编制人数×年均工资定额发给在职人员的各项津贴、补贴等补助工资一般根据人员数和平均标准测算。补助工资＝编制人数×年均津(补)贴定额按标准提取的工作人员福利费、工会经费、长期休养人员生活费、探亲旅费等，—般根据享受职工福利费的人数，逐项按标准计算；也可以参照上年度职工福利费占工资总额的比例进行测算，或按全年工资总额的一定比例计算或定额提取。住房公积金根据在职人数、工资总额和计提比例测算。职工福利费＝工资总额×规定的计提比例2.日常公用经费的核定：按机构性质和部门分类分档定额及定额系数确定。公务费＝年均公务费定额×人员编制数(三)单位基本支出预算的总体编制要求单位基本支出预算的总体编制要求是：凡属共性、经常性的开支项目都要实行单项标准定额；对无法细化成单项定额的支出项目也应按照量化的原则归类核定综合定额；其他一次性、不宜在基本支出预算中通过标准定额核定的开支项目，可纳入项目预算进行管理。四、基本支出预算的控制和调整定额标准确定后，财政机关应在规定的时间内将按定额标准计算形成的基本支出预算控制数及财政拨款补助数下达给部门或单位。基本支出预算中按照政府采购品目规定应当纳入政府采购的支出，应当同时纳入政府采购预算，并按照国家有关政府采购的规定执行。第三节部门的项目支出预算一、项目预算的范围及其分类(一)项目按性质分：基本建设类、行政事业类和其他类三种。行政事业类项目是指行政事业单位由行政事业费开支的、列入部门预算的国家专门设立的事业发展项目支出，即教育、科学、卫生、文体广播及其他部门的事业性专项支出。专项计划项目专项业务项目大型修缮项目大型购置项目大型会议项目其他项目(二)项目按类别的分类1.政府已研究确定项目。在中央即为国务院已研究确定项目，这是指国务院已研究确定需由财政预算资金重点保障安排的支出项目。2.经常性专项业务费项目。这是部门为维持其正常运转而发生的大型没施、大型设备、大型专用网络运行费和为完成特定工作任务而持续发生的支出项目。3.跨年度支出项目。这是指除以前年度延续的国务院或各级政府已研究确定项目和经常性专项业务费项目之外，经财政批准并已确定分年度预算，需在本年继续安排预算的项目和当年新增的需在本年度及以后年度继续安排预算的支出项目。4.其他项目。这是指除“前三类支出项目”之外，部门为完成其职责需要在本年度预算中安排的支出项目。(三)项目按属性的分类1.新增项目：本年度新增的需列入预算的项目。2.延续项目：以前年度已批准，并已确定分年度预算，需在本年度及以后年度预算中继续安排的项目，不包括以前年度已批准项目、但未确定预算的项目。二、项目支出预算管理的要求1.统筹预算内外财力，实行综合预算管理的原则。2.运用数量技术方法进行分析选项，实行项目库管理。坚持“区别特点，分级分类管理”的原则。在科学论证、量力而行的基础上合理排序。调整支出结构，体现公共需求，实行项目库滚动管理。3.专项管理，实行绩效考评制度。经费预算分项单独申请，实行“按项申报、专款专用、专门核算”的管理办法。全程管理要坚持绩效原则，实行追踪问效制度。(三)项目支出预算的管理阶段1.前期准备。前期准备，即由项目申请部门在项目列入预算计划之前组织完成的准备工作。2.在可行性研究的基础上实行项目库管理。3.在项目备选库中确定申报项目及项目支出预算。4.项目支出预算的核批。5.项目实施。6.项目监督、检查，实行绩效考评制度。7.对年度批复的预算项目进行清理，实行滚动管理。三、项目的确立(一)项目的申报、审核和批复1.项目申报项目申报程序：一是项目单位应按照预算管理级次逐级申报项目；二是部门对申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入本部门项目库；三是对进入各部门项目库的项目，各部门依据职能、事业发展规划，按照轻重缓急原则，择优排序后编制本部门的年度项目支出预算。2.项目的审核财政对部门申报的项目审核后，对符合条件者排序纳入财政项目库：财政对部门申报的项目进行审核后，对符合条件的项目，经商部门后，排序纳入财政项目库。3.项目预算安排的方法财政项目预算的安排：部门项目纳入财政项目库、安排资金后，形成部门年度项目支出预算。部门对项目预算的安排：部门通过项目合理排序的操作程序形成项目预算。(二)项目申报文本的组成1.项目申报书。项目申报书的表格式见表5-1。项目申报书的填报要求：一是新增项目中预算数额较大或者专业技术复杂的项目，应当填报项目的可行性报告、项目评审报告；二是延续项目中项目计划及项目预算没有变化的，可以不再填写项目的可行性报告和项目评审报告；延续项目中项目计划及项目预算发生较大变化的，应当重新填写项目可行性报告和项目评审报告。2.项目支出预算明细表。本表由项目单位根据项目的支出情况和国家规定的支出标准测算填报，需填写项目支出总预算、项目资金来源情况及项目明细支出预算等，参见表5-2。3.项目可行性报告项目可行性报告(编写提纲)包括项目基本情况、必要性与可行性研究、项目实施条件、项目风险和不确定性，项目进度与计划安排、项目可行性研究结论等主要内容。4.项目评审报告主要包括项目基本情况、项目可行性评审、项目预算评审、项目风险与不确定因素、项目评审总体结论等内容，见表5-3。项目评审报告由项目评审专家组和中介机构填写。5.项目支出预算汇总表。该表包括行政事业类项目支出预算表(汇总)；基本建设类项目支出预算表(汇总)；其他类项目支出预算表(汇总)和项目支出预算明细表，分别反映不同类项目的总投资和资金来源情况，格式见表5-4。四、项目库的管理(一)项目库的管理原则：统一规划、分级管理1.统一规划，统一建库项目库管理系统由财政机关统一设计、统一规划，统一制定项目申报文本、项目支出预算报表的格式、统一开发计算机应用软件和应用程序，各部门按有关规定填制和上报项目数据。2.分级管理部门和财政机关按照规定对各自设立的项目库实行分级管理。项目库分为部门项目库和财政项目库，其中，财政部项目库的管理又区分为部门预算管理司和总预算两个层次，由此，一共设立备选库、初审分库和预算总库三个层次，见图5-1，部门和财政机关按规定对各自设立的项目库进行管理。图1部门预算项目库分层体系(1)部门项目库部门项目库由部门按照申报项目支出预算的要求，结合本部门特点，对所属单位申报的项目进行筛选排序后设立。(2)财政项目库财政项目库是财政根据项目支出预算管理的需要，结合财力可能，对本级各部门所报项目进行筛选排序后设立。(二)项目库的管理方式：合理排序、滚动管理项目库的管理方式：项目库中的项目应当按照轻重缓急进行合理排序，并实行滚动管理。1.合理排序：项目库中项目的排序。项目库中的项目应当按照轻重缓急进行合理排序。项目排序是项目支出预算管理的重要内容。排序原则：一是项目类别的划分中“前三类支出项目”的延续项目予以优先排序；二是其他项目根据政府财力状况，按照项目的轻重缓急、择优遴选后进行排序。排序方式：一是部门对申报的项目按照政府预算收支科目类(款)在项目库中进行排序；二是财政对部门申报的项目按照政府预算收支科目类(款)在项目库中分部门进行排序。2.滚动管理。滚动管理是指将项目库中的项目分为延续项目和当年新增项目在资金上所进行的预算安排。(三)项目的可行性分析1.项目目标合理、论证充分。部门向财政申报的项目应当同时具备以下条件：一是符合国家有关方针政策和财政资金支持的方向、范围；二是属于本部门行政工作和事业发展需要安排的项目；三是有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。2.分析技术和方法科学。综合成本——效益分析法。最低费用选择法。最低费用与综合成本—收益结合法。3.形成项目可行性报告。可行性分析最终形成的项目可行性报告要注意从项目单位的基本情况，项目实施的必要性、可行性，实施的条件，项目进度与计划安排等几个方面进行编写。第四节部门预算的报表体系一、我国部门预算报表体系的改进(一)改革初期，部门预算报表体系的缺陷1.预算报表收入和支出分类不尽合理。2.报表数量过多，且同一数据分布在不同报表中，需