第六讲预算管理体制

第六讲财政管理体制一、财政管理体制概念二、预算管理体制的实质三、我国预算管理体制的演变四、分税制一、财政管理体制广义：财政管理体制是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责和权限的一项根本制度。主要包括预算管理体制、税收管理体制、企业财务管理体制、行政事业财务管理体制、基本建设财务管理体制等。其中，预算管理体制是其主导环节。狭义：预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方各级财政之间的财政关系的基本制度。它是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据。二、预算管理体制核心预算管理体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及中央集权和地方分权关系问题。•无论是纯粹的财政分权体制，还是完全的集权型财政体制，都不具有充分的合理性，双方各有一定的缺陷。因此，理想的选择只能是适当的分权与适当的集权相结合的多级财政体制。各国预算管理体制•一般而言，世界上所有的国家都是适当的分权与适当的集权相结合的多级财政体制。三、我国预算管理体制的演变第一阶段：（建国-1952年）统收统支第二阶段：（1953-1979年）统一领导分级管理•核定收支数额，超收上解，不足中央补助第三阶段：（1980-1993年）包干体制•中央给地方确定收支范围，要求地方自求平衡，超收多留→经济结构不平衡;地方小金库、中央财政包死第四阶段：（1994年至今）分税制四、分税制分税制主要内容•中央地方分家，收支自求平衡•分事分权，明确中央地方财政各自职责范围•分钱，即划分收入，采用划分税种的方式•建立财政转移支付•让各地居民享受基本相同的公共服务水平•对地方实施宏观调控我国分税制改革的主要内容我国分税制改革（1994）明确中央地方支出范围划分收入：中央税、地方税、中央地方共享税建立中央对地方的税收返还制度以93年地方净上划中央收入（消费税+75%增值税-中央下划收入）为基数，以后年度基数内的收入全额返还地方，增值税和消费税实行增量三七分成。原体制补助和上解及有关结算事项处理*分税制方案是中央和地方相互博弈、相互妥协的结果分税制的完善改革成效存在的问题•县乡财政困难——财力与事权不统一•省以下分税制迟迟不能形成—省以下体制的困扰：分成制和包干制分税制的完善•明晰中央与地方间的事权•缩减预算级次•地方拥有稳定的财源：财产税、资源税•完善转移支付制度•赋予地方政府举债权——市政债财力与事权不统一1994年分税制缺陷事权不清地方缺乏稳定的收入来源—共享税比重大—营业税转移支付制度不完善分税制成效1993~2008年，全国财政收入由4349亿元增加到61330.4亿元，增长了13倍，年均增速高达19.6%；全国财政收入占国内生产总值的比重则由12.3%提高到19.5%。1994~2008年,中央财政收入年均增长17.6%（以1994年为基期），地方财政收入年均增长18.7%，实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”。第二阶段核定收入核定支出120100上解2080100中央补20100100不上解不补助中央对地方税收返还数额确定94年税收返还数=93年核定净上划中央收入×(1+全国增值税和消费税增长℅×0.3)以后年度税收返还数=上年税收返还数×(1+全国增值税和消费税增长℅×0.3)1994年几次会议后调整94年调整内容1、全国以1993年当年“两税”增幅的1/3即16%为目标,各省以本省上年增幅的1/3为目标.2、完不成“两税”增收任务的省市以地方收入赔补,完不成上年基数的要扣减返还基数.3、凡完成“两税”增长目标的地区,中央对其税收返还基数按当年本地区“两税”增长率的1:0.3返还.凡“两税”收入超过增长目标的地区,其超过部分给予一次性奖励,返还系数由1:0.3提高为1:0.6.4、1:0.3返还系数不再与全国平均“两税”增长水平挂钩,而与本省上划“两税”增长挂钩.完善我国财产税体系财产税作为我国地方主体税种的原因财产税具有成为地方主体税种的良好基础国外，财产税是地方主体税种从税源基础看，财产税已具备作为地方税主体税种的社会经济基础财产税有助较正我国地方政府行为——退出竞争性领域,专注于公共服务我国现行财产税难以承担起地方税主体税种的重任完善我国财产税的思路三奖一补“三奖”对财政困难的县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，以调动地方政府帮助缓解县乡财政困难的积极性和主动性；对产粮大县给予奖励，以确保粮食安全，调动粮食生产的积极性；对县乡政府精简机构和人员给予奖励，促进县乡政府提高行政效率和降低行政成本。“一补”对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，以体现公平的原则。国外财产税日本地方的固定财产税收入占地方税总收入的45.3%。法国地方税收收入结构中建筑税、住宅税分别占44%和26%。美国的一般财产税收入约占州以下地方政府全部税收收入的80%。加拿大约占84.5%，英国约占93%，澳大利亚则高达99.6%。我国现行财产税难承重任我国的财产税税种少，未能形成征税体系。财产税的主体地位不突出，收入功能弱化•1995至2005年间的财产税收入占地方财政收入比重平均为7.36%税制设计不合理，与经济发展不相适应相关法规、制度滞后，配套制度不完善我国现行财产税体系不完整严格地讲，我国现行财产税税种只有房产税、契税和土地增值税，但是考虑到行为税中的一些税种同样涉及对财产的占有和使用，采用宽口径的划分标准，也可将城镇土地使用税、车船税、车辆购置税和印花税囊括进来。即便如此，现行财产税体系仍然存在税种缺位的现象，最突出的问题就是遗产税和赠与税尚未开征。税制设计不合理我国现行财产税制在计税依据上大量采用历史成本，与市场价格严重脱节房产税计税依据：房产原值-一定比例征税范围窄，与我国房地产市场的发展现状明显脱节在计税环节方面，我国现行的房地产税制在房地产流通环节税率偏高，而保有环节和使用环节税率偏低征税范围窄典型意义上的财产税是以居民私有财产为课税对象的，而我国的房产税主要面向企业课征，且仅限于城市、县城、建制镇和工矿区内，不涉及广大农村；由国家财政拨付事业经费的国家机关、人民团体、军队的房产免税，个人自住房屋也不纳房产税；除此之外，企业、事业单位、部队、团体等机构的房屋不需缴纳契税，私人财产的继承、转让和赠与都不需向国家纳税。这与我国房地产市场的发展现状明显脱节，既造成不必要的税款流失，又抑制了财产税调节功能的发挥。改革思路整合现有税种，建立健全财产税体系•清理房地产各项税费，开征物业税，并使之成为较低层级政府主体税种•完善土地增值税•合并契税与印花税•适时开征遗产税和赠与税在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权完善与财产税相关的配套制度缩减预算级次中央—省—市—县—乡（镇）省管县体制•已经在顺德先行先试行政省直管县乡财县管转移支付制度不完善一般性转移支付规模过小，基层财政将逐步丧失财政支配和调剂权•中国转移支付方式：税收返还和原体制补助；财力性转移支付；专项转移支付专项转移支付规模过大、过于分散，难以管理•专项转移支付主要由中央政府各个部委按照“条条”管理转移到下级政府☆中央财政转移支付：2010年已突破了2.5万亿元，相当于2003年全部财政支出。其中，专项转移支付占全部转移支付比例的52%转移支付制度的完善清理现有专项转移支付•削弱各部委提供公共服务支出的责任，主要做好规划、指导、政策和监督工作逐步缩小税收返还和原体制补助的规模制定转移支付法地方政府行为两大疑问:•地方政府的主要工作:围着开发商和企业家转?•低工业地价和高商业地价(2009年全国卖地收入1.6万亿，同比大增60%。)?财政集权与分权在当今世界上，每一个国家除了中央一级政府之外，几乎都有若干级地方政府，也都存在着一个中央政府和地方政府的关系问题。一个国家的政府分成数级，各级政府就不可能步调完全一致。为了提高政府的办事效率，保障资源的合理利用，上下级政府之间的制度安排或多或少地总是需要不断调整。集权理论中央财政可以有效地提供全国性公共物品或准全国性公共物品。中央财政在维护宏观经济稳定方面可以发挥主导性作用。公共财政的分配职能也主要应由中央财政承担。集权型财政体制有利于提高税收征管效率。分权理论公共商品的层次性，对于地方性的公共商品而言，由地方政府来提供更加有效率。•地方政府比中央政府更了解当地居民的偏好•“以脚投票”理论资源配置权力要向地方政府倾斜。•宏观经济稳定、收入再分配、配置资源（提供公共产品）事权不清一些项目究竟应由中央负担还是地方负担，地方各级政府怎样分级负担，以及各自负担多少，并不是很明确，存在较大的随意性；中央政府制定政策，由地方财政承担的现象大量存在。河北“六奖二补”(2005年)•对财政困难县提高经济增长质量给予奖励•对化解政府债务成效好的给予一次性奖励•对设区市增加财政困难县财力性转移支付给予奖励•对设区市平衡所属困难县财力的努力程度给予补助物业税处于模拟评税试点阶段“空转实”难破冰•试点出现民用房产尚未模拟评税难以准确测算现行房地产税税收负担进而物业税税负水平难以确定由谁来估值：税务部门？社会中介组织？土地出让金如何归属：单列？并入物业税？技术难题背后的利益博弈：部门利益地方债务结构