第十一章国家预算

第十一章国家预算和预算管理体制第一节国家预算概述一、国家预算的含义及其类别起源，1787年，英国首相皮特要求国会通过“财政收支计划书”。我国于1994年3月22日人大通过《中国人民共和国预算法》1995年1月1日起实行。（一）含义国家预算是具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划。概念要点：（1）国家年度财政收支计划。从财政管理的形式来看，国家预算是由政府编制，经过国家权力机关按一定的法律程序审查批准、具有法律效力的国家年度财政计划。（2）法定程序审批的法律文书。国家预算从形成的程序看，是年度财政收支计划经法定程序审批后而形成的法律文件。政府预算一旦经权力机关审批就具有法律效力，政府必须贯彻执行，不能任意修改，如需修订要经权力机关批准。（二）国家预算的类别1．以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算。(1)单式预算。单式预算是将预算年度的全部财政收支汇编在一个预算总表内，形成一个收支对照表的预算编制形式。单式预算是传统的国家预算组织形式，它起源于英国。(2)复式预算。是将预算年度内全部的财政收支按经济性质分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而形成两个或两个以上的相对独立的预算的一种预算编制形式。2．以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算可分为零基预算和增量预算增量预算——指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的。零基预算——零基预算是指财政收支计划指标的确定，以当时社会经济发展的实际为依据，不考虑以前的财政收支状况。所以有人称之人“不连续的预算”。优点：有利于控制政府支出，提高财政支出效益，有利于政府根据经济发展的客观情况制定正确的决策。缺点：工作量大，技术要求水平高二、国家预算级次及预算管理权限（一）我国预算级次我国预算级次是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。包括中央预算和地方预算，地方预算又包括省、自治区、直辖市预算；设区的市、自治州预算；县、自治县、不设区的市、市辖区预算；乡、民族乡、镇预算。（二）预算管理权限《国家预算法》明确规定了国家各级权力机构、政府机关、各级财政部门一级各级预算具体执行部门和单位在预算管理中的职权。三、国家预算原则（一）公开性国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于人民，让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。（二）可靠性每一收支项目的数字指标必须运用科学的办法，依据充分确实的资料，进行计算，并总结出规律性，不得假定、估算，更不能任意编造。（三）完整性该列入国家预算的一切财政收支要反映在预算中，不得打埋伏、造假帐、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。（四）统一性由于地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。（五）年度性任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即预算年度。它是指预算收支起迄的有效期限，通常为一年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度，即从每年1月1日起至同年12月31日止，我国即实行历年制预算年度；二是跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某年某日止，中间历经12个月，但跨越了两个年度，如美国（10月1日至次年9月30日）。实行跨年制主要考虑两个因素：一是财政收支的季节性。二是国会或议会的会期。所谓预算的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。三、政府收支分类改革（一）政府收支分类改革的迫切性我国现行的政府收支分类和预算科目体系是从计划经济体制延续下来的，已经不能适应当期要求。首先，不能如实反映社会主义市场经济体制下政府的活动其次，只反映预算内收支，没有包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险收支，不利于财政管理和财政监督再次，与我国已经改变的国民经济核算体系和国际通行的指标体系不一致、不协调。（二）改革的基本原则1.公开透明2.借鉴国际经验，符合中国国情3.便于操作（三）改革的主要内容1.收入分类。新分类收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移收入等2.建立新的支出功能分类体系3.建立新型的支出经济分类体系第二节我国预算管理制度的改革和建设一、推进依法理财，加强预算管理和监督（一）加强和改善预算编制工作；（二）细化预算和提前编制预算；（三）加强对超收收入使用的监督；（四）严格控制不同预算科目之间的资金调剂。（五）加强预算外资金管理；1、资金大量闲置2008年××市一般预算净结余105，4438万元。基金预算年终结余188，0123万元。预算外财政专户资金年终结余126，6209万元。2、预算少编报中央转移支付收支2008年××市本级预算未编报中央专项转移支付收支，按照预算法关于地方政府预算应参考上年预算实际执行情况编报的规定，少编报中央专项转移支付资金94，9913万元。资料：2008年××市预算执行审计暴露的问题第十二讲国家预算与预算管理体制3.应缴未缴非税收入和未纳入预算管理的非税收支773，5852万元4、年初批复预算时预留资金827，7891.94万元，将预留资金通过年中追加指标下达，导致预算的人为因素增加，刚性不强。5、虚增一般预算科技支出81，0900万元6、部门预算编制不准确，预算数与实际执行数差异较大。2008年××市部门预算中财政拨款仅占实际拨款的51.72%；部门预算中基金收入仅占实际收入的19.87%；部门预算中预算外收入、上级补助收入、附属单位上缴收入等仅占实际收入的39.52%。7、留存和闲置财政资金587，9190.09万元至2008年底，以处理遗留问题、经济结构调整等名义虚列支出转入专户；挂暂存款或转入专户；用超收收入设立预算稳定调节基金；以预安排教育、科技等项目支出名义，虚列一般预算支出挂暂存款；收回以前年度财政周转金在专户存储未纳入一般预算等。第十二讲国家预算与预算管理体制二、编制部门预算（一）编制部门预算的背景和意义1．有利于提高国家预算的透明度；2．使预算编制和执行的程序和流程制度化；3．使预算细化到部门、项目，有利于监督；4．实现了依法理财，依法行政；（二）部门预算的内容部门预算就是按部门编制预算，改变过去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法。它包括部门的一般预算收入和一般预算支出；基金预算收入和基金预算支出。三、政府采购制度（一）政府采购制度及其实施政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商(厂商)，从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度。它具有公开性、公正性、竞争性，其中公开竞争是政府采购制度的基石。政府采购制度与我国一直实行的，“供给制”和“控购制”不同。与供给制的区别：在供给制度下，财政部门是选购商品的主体，商品的使用者只能被动地接受商品。在政府采购制度下，财政部门只是监督商品的采购过程，商品的使用者不仅要参与采购过程，而且是采购商品的主体。与控购制的区别：（1）从目的来看，控购制的主要目的是在短缺经济条件下，控制集团需求，平衡供求矛盾；政府采购制度的主要目的是细化预算，节约支出，提高资金使用效益。（2）从管理手段来看，控购的管理主要是通过直接的行政手段实现的，即分指标和审批；政府采购制度的管理主要是通过间接的规范采购方式和财政监督来实现。（3）从管理的范围来看，控购针对的是某些具体的商品，而政府采购则无品目限制。（二）《政府采购法》的主要内容1、《政府采购法》的宗旨和原则宗旨：为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效率，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益。原则：公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则2、政府采购当事人——采购人、供货商和采购代理机构3、政府采购方式：6种——公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、其他采购方式4、政府采购程序和政府采购合同从各国的经验来看，政府采购制度的程序一般分为三个阶段：确定采购要求；签订采购合同；管理、执行采购合同。政府采购制度从三个层次上有利于财政支出效益的提高。第一个层次是从财政部门自身的角度来看，政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。第二个层次是从政府部门及其采购代理人角度来看，通过招标竞价方式，优中优选，具体的采购实体将尽可能地节约资金，提高所购买货物、工程和服务的质量，提高政府采购制度的实施效率。第三个层次是从财政部门与采购人及供应商之间的关系角度来看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，使得采购实体与供应商之间的“合谋”型博弈转化为“囚徒困境”型博弈，大大减少它们之间的共谋和腐败现象，在很大程度上避免了供应商(厂商)和采购实体是最大利益者而国家是最大损失者问题（三）政府采购的对外开放目前我国尚未加入《政府采购协议》（四）财政部门在政府采购中的职责各级财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责四、国库集中收付制度（一）我国过去国库支付制度及其存在的问题1.缺乏严格的预算约束和预算监督机制；2.财政资金周转过程中的沉淀分散在各部门；3.不利于预算管理制度的全面改革；（二）国库集中支付制度的含义国库集中支付制度，就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行全面的监控制度。它的要点是：（1）财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统一的帐户，各单位在统一帐户下设立分类帐户，实行集中管理，预算外资金不再拨付给各单位分设帐户保存；（2）可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品和劳务；（3）除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和劳务供应商。五、实施“收支两条线”管理（一）“收支两条线”管理的含义“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。（二）“收支两条线”管理的进展及其进一步完善第三节预算管理体制一、预算管理体制及其类型（一）预算管理体制的概念及基本内容预算管理体制是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度。预算体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。它是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。它的主要内容包括：(1)确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体；(2)预算收支的划分原则和方法；(3)预算管理权限的划分；(4)预算调节制度和方法。（二）预算管理体制的类型预算管理体制的类型，不是按收支划分方法区分，它的主要标志是各级预算主体的独立自主程度，核心问题是地方预算是否构成一级独立的预算主体。按照这个标准，我国先后实行过四种类型的预算体制。1．统收统支的预算体制是指全国各地组织的财政收入如数上缴中央，而各地所需的支出基本上由中央财政拨款支付。2．统一领导、分级管理体制从1953年到1979年期间，我国基本上实行的是统一领导、分级管理的预算体制。这其中包括：（1）从1953年起，在财政预算体制上实行中央、大行政区和省三级财政，后来撤销了大行政区财政预算，增设县级财政预算，实行中央、省、县三级财政管理，并且在划分中央与地方财政收支上实行分类分成办法。（2）1959年至1970年和1976年至1979年实行“总额分成，一年一定”的办法，当然其间也包括从1961年开始重新集中财力财权的措施。3．划分收支、分级包干预算体制分级包干体制是在实行多年