第十四章：政府预算-PowerPointPresent

◆14.1政府预算概述◆14.2政府预算种类◆14.3政府预算的编制、审批、执行与决算•14.1政府预算概述•政府预算是政府的财政收支计划。它反映了政府活动的范围和内容，体现了一定时期政府的施政方针和要达到的政治、经济和社会发展目标。14.1.1政府预算定义•所谓“政府预算”，就是政府的收支计划。大致来说，对于政府预算定义可从以下角度去理解。•1．政府预算是一个政治——预算过程可被看作是政治领域中寻求政治利益的政治事件。•2．政府预算是一个决策——在必须做出决策时，经济分析能帮助人们评价相对的成本和收益。•3．政府预算是政府收支报告——政府预算是对所期望政策的陈述，通过实际支出信息与预算的比较，判断政策是否被执行。•4．政府预算是政府计划和政策的重要工具——阐明了政府活动计划有关的资金量，体现了行政首脑的施政纲领，•5．政府预算是一种计划——是针对一段特殊时期（通常是一年）的计划，和对这段时期内所需的资源做出的预测。•6．政府预算是一套数字、表格和图表•7．政府预算是资金的申请——这一申请通常由行政首脑提交给立法机构或国会，其中包括对平衡支出所需的收入和其他来源的财力所作的说明。•政府预算是一定时期内，政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，即政府的财政收支计划，包括对所需资源和可用资源的预计，通常还要与过去一个或多个时期进行对比，并说明未来的需要。•从形式上看，它是按一定标准，将财政收入和支出分门别类地列入的特定表格。•从实际经济内容看，政府预算的编制，是政府对财政收支的计划安排；政府预算的执行，是财政收支的筹措和使用过程；政府决算，则是政府预算执行的总结。•政府预算要经过国家权力机关的审批方能生效，因而又是政府的重要立法文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。14.1.2政府预算制度的形成•现代政府预算最初产生于英国，是市场和资本的产物。•1.公共收入•2.公共支出•3.王室年俸•4.政府预算制度的建立•5.英国政府预算产生的特点•（1）是英国社会公众与君主之间经济利益争夺的产物。•（2）其形成直接表现为英国政治格局变动的结果。•（3）形成过程是议会（或其前身）对于君主财政权的逐步剥夺和控制的过程。•（4）积极影响市场经济体制和资本主义制度的形成和发展，这就使得政府预算制度有着自身特有的阶段标志。14.1.3政府预算制度的基本特征1．计划性——政府预算的直接表现形式•即政府为下一年度财政收支编制的计划。预测与实际是否相符并能否实现，取决于预测的科学性和民主化程度，也受预算执行中客观条件变化，以及预算管理水平和预算管理手段的影响，但提高预测性的准确度是第一位的。2．归一性•所有的政府收入和支出，除了某些特殊的例外，都应当纳入政府预算，处于政府预算的约束和规范下。3．公开性——政府收支活动的透明性•政府所有的收支计划和活动过程，除某些特殊的例外，都必须向立法机构和社会公众公开，接受立法机构、社会公众和社会舆论的监督。4．法治性•指是立法机构所通过的政府预算具有法律效力，违背政府预算就是违法行为，任何人违背政府预算都必须受到法律的追究和制裁。5．年度性•起讫时间，通常为一年。预算年度有历年制和跨年制两种形式：历年制是按公历年，。跨年制大致可分为以下三种主要的形式：•（1）从当年4月1日起至次年的3月31日止——英国、加拿大和日本等国•（2）从当年7月1日起至次年6月30日止——瑞典、澳大利亚等国•（3）从当年10月1日起至次年9月30日止——美国14.2政府预算种类14.2.1单式预算V.S.复式预算1．单式预算•在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。•其优点是把全部的财政收入与支出分列于一个统一的预算表上，单一汇集平衡，从整体上反映了年度内政府总的财政收支情况，便于立法机关审议批准和社会公众的了解，简便易行。•主要缺点：没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。2．复式预算•复式预算是从单一预算组织形式演变而来的。其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集，编入两个或两个以上的收支对照表内，从而编成两个或两个以上的预算。•政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目等经常性政务为支出对象。而资本预算主要以公债收入、国有资产收入等为收入来源，用于资本性支出。复式预算组织形式的特点：•（1）区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。•（2）经常预算和资本预算两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。•（3）把国债收入作为资本预算的正常收入项目，使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。税收收入经常收入行政性收费收入非税收入专项收入其他收入等经常预算国防支出行政管理支出事业发展支出经常支出社会保障支出专项支出付息支出其他支出等经常性预算结余政府预算资本收入各项基金收入资本性收入国有资产收益债务收入（包括国内债务收入和国外债务收入）资本预算基本建设支出挖潜改造支出经济建设支出科技三项费用资本支出流动资金支援农业生产支出等债务本金支出14.2.2项目预算V.S.绩效预算•1．项目预算（分项排列预算）•是以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法，依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付的预算管理方法。•2．绩效预算•是一种以目标为导向，项目成本为衡量标准，业绩评价为核心的一种预算管理方法。将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，将企业的成本、费用、效益分析用于政府公共支出部门，把市场经济的一些基本理念融入政府预算管理之中，从而有效地降低了政府提供公共产品的成本，提高了财政支出的效率。其目的主要是测量政府财政资金使用效率，以此作为政府资金安排使用的资料和信息。14.2.3增量预算V.S.零基预算1．增量预算•指政府预算收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定。2．零基预算•是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，尽可能找出更好的方法，使未来年度的预算一开始就建立在一个科学、合理的基础之上，避免不必要的浪费。14.2.4其他分类方法1．按照政府级次分类•（1）中央预算——是中央履行职能的基本财力保证，主要表现中央政府的预算收支活动，在政府预算管理体系中居于主导地位。•（2）地方预算——是保证地方政府职能实施的财力保证。2．按照预算收支管理范围分类•（1）总预算•（2）部门预算•（3）单位预算3．按照预算作用的时间分类•（1）年度预算：指预算有效期为一年的财政收支预算•（2）中长期预算（也称中长期财政计划）：一般1年以上10年以下的计划称为中期计划。市场经济国家通常是编制5年的中长期计划；10年以上的称长期计划。4．按照法律效力分类•（1）正式预算：凡政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后，即宣告预算的正式成立预算。•（2）临时预算：为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据。•（3）追加（修正）预算：正式预算在执行过程中，由于情况的变化需要增减其收支时，须再编制一种预算作为正式预算的补充。•政府预算是经法定程序批准的财政计划，是对政府财政收支实行的计划管理。政府预算编制是预算计划管理的起点，是预算计划管理的关键环节。政府预算需要按照一定的程序进行编制，还需要按法定程序进行审批。一个编制合理均衡的预算计划，是政府预算能否顺利实现的前提。14.3政府预算的编制、审批、执行与决算•政府预算周期过程，起于一个财政年度的开始以前，而止于一个财政年度结束之后。世界各国的预算周期一般分为预算编制、预算执行、预算调整和政府决算四个阶段。14.3.1预算编制的会计基础政府预算编制的会计基础，是收付实现制与权责发生制。所谓政府预算编制的会计制度基础，指的是基于财务报告的目的，用以决定“何时确认”交易或事项的基础是怎样的会计制度，它涉及的是会计计量的时间问题。根据会计基础的不同，会计模式一般有四大类：现收现付制、修正的现收现付制、修正的权责发生制和权责发生制。现收现付制计量的是现金资源的流量，只是当现金被收到或付出时才确认和计量交易或事项，不考虑交易适用的时期。修正的现收现付制用来确认那些已经发生于年末，且预期将在年末后的某个特定期间内导致现金收付的交易和事项，会计期间包括一个在财政年度结束后发生的现金收付“追加期”。修正的权责发生制在发生时确认交易和事项，而不论现金是否收到或付出。但在未来提供服务的实物资产将被当作本期的“费用”，加以一次性予以确认，而不得进行递延。权责发生制在财务交易或经济事项发生时即进行记录和计量，而不考虑收到或付出现金的时间14.3.2政府预算的编制1．政府预算的编制机构和时间•政府预算的编制，是整个预算周期的开始。预算的编制工作基本上可以分为两大步骤，一是预算草案的具体编制，二是概算的核定。•（1）由财政部主持预算编制工作•（2）由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。•概算的核定与国家的政体相联系的。西方国家概算的核定有三种类型：由总统核定预算草案、由内阁核定预算草案、由委员会核定预算草案。•各国预算编制工作开始的时间不尽相同。我国的预算编制一般在财政年度开始前的一个季度。2．预算编制的一般程序2．预算编制的一般程序•各部门、各单位具体负责编制预算。•政府最高行政机关决定预算编制的方针政策•财政部门的汇总和审核3．我国政府预算编制程序•（1）国务院下达关于编制下一年度政府预算草案指示，财政部根据国务院指示部署编制政府预算草案的具体事项。•（2）中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，提出编制本部门预算草案的要求，具体布置所属各单位编制预算草案。•（3）省、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署，结合本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求。•（4）县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案，编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府。•（5）财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。•（6）县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，予以纠正。14.3.3政府预算的审查批准•世界各国批准政府预算的权力，都是属于立法机构。在市场经济国家中，批准政府预算的机构是议会。•预算的具体审核工作是由议院中的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会来进行的，最后将审议意见交议院大会审议表决。•我国实行人民代表大会的政治制度，《宪法》规定，各级人民代表大会有“审查和批准国家预算、预算执行情况的报告”的权力。•不同国家中的立法机关对于预算资源分配的方式有不同的偏好，并且受制于宪法中的许多条款。在整体上，这些不同的偏好和有关要求，会导致预算辩论过程中增加开支的倾向。限制预算辩论的规则：•（1）预算进行表决的顺序；•（2）立法机关修改预算的权力。•为确保财政支出总额得到控制，许多国家的预算草案要进行两阶段表决：先是就预算总量投票表决，而拨款和部门间资源配置则放在第二阶段来投票表决。立法机关修改预算的法定权力的三种模式：•（1）权力无约束•立法机关有能力在每个方向上变更支出和收入预算，而无须得到行政部门的同意。•（2）权力受约束•立法机关修改预算的权力，通常与“最多可增加多少支出或减少多少收入”联系起来。权力受约束的程序因国家而异。在英国、法国和英联邦国•（3）平衡预算的权力•只是在必须采取相应措施维持预算平衡的前提下，立法机关才能增减支出或收入。这