第十章政府预算与国库制度

2019/9/30《财政学》朱福兴主编1高等院校经济管理类“十一五”应用型规划教材《财政学》PublicFinance2019/9/30《财政学》朱福兴主编2第十章政府预算与国库制度政府预算概述政府预算的体系与形式政府预算的编制与执行政府决算国库制度2019/9/30《财政学》朱福兴主编3【学习目标】理解政府预算的概念，政府预算的体系与原则了解政府预算的编制程序及其审查、批准与执行掌握政府预算的分类和国库集中支付制度2019/9/30《财政学》朱福兴主编4政府预算概述政府预算（GovernmentBudgets）政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它还是政府调节经济的重要杠杆。2019/9/30《财政学》朱福兴主编5包括几层含义1.国家预算涵盖整个财政活动的范围。2.国家预算是以年度财政收支计划的形式存在的。3.国家预算是具有法律效力的文件。4.国家预算是政府调节经济的重要工具。5.国家预算在综合财政计划中占主导地位。2019/9/30《财政学》朱福兴主编6政府预算的分类1．总预算和单位预算2．中央政府预算和地方政府预算3．单式预算和复式预算4．增量预算和零基预算5．项目预算和绩效预算6．年度预算和中长期预算2019/9/30《财政学》朱福兴主编71．总预算和单位预算按收支管理范围分类，政府预算可分为总预算和单位预算。总预算是各级政府的基本财政收支计划，它由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。单位预算是政府预算的基本组成部分，是各级政府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算，另外还包括企业财务收支计划中与财政有关的部分，它是机关本身及其所属单位履行其职责或事业计划的财力保证，是各级总预算构成的基本单位。2019/9/30《财政学》朱福兴主编82．中央政府预算和地方政府预算按照预算的级次分类，政府预算可分为中央政府预算和地方政府预算。中央政府预算是指经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的财政收支计划。我国的中央政府预算由中央各部门的单位预算、企业财务收支计划和税收计划组成，财政部将中央各部门的单位预算和中央直接掌管的收支等，汇编成中央预算草案，报国务院审定后提请人代会审查。中央预算主要承担国家的安全、外交和中央国家机关运转所需的经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，因而在政府预算体系中占主导地位。地方政府预算是指经法定程序审查批准的，反映各级地方政府收支活动计划的总称。它是政府预算体系的有机组成部分，是组织、管理政府预算的基本环节，由省、地、县、乡（镇）预算组成。地方预算担负着地方行政管理和经济建设、文化教育、卫生事业以及抚恤等支出，它在政府预算中占有重要单位。2019/9/30《财政学》朱福兴主编93．单式预算和复式预算按编制形式分类，政府预算可分为单式预算（sigie-entrybudgeting）和复式预算（double-entrybudgeting）。单式预算是指在预算年度内，将政府的全部财政收支计划统一编入单一的总预算计划表格中来反映，而不去区分各项或各种财政收支经济性质的一种预算组织形式。这种编制形式简便易行，可以从整体上反映预算年度内政府的财政收支情况。复式预算是指在预算年度内，将政府的全部财政收支按照经济性质或其他标准分别编制两个或两个以上的预算，并使每个预算收入和预算支出之间具有相对稳定关系的一种预算组织形式。通常可以将政府预算分为经常预算（currrentbudgeting）和资本预算(capitalbudgeting)两个部分，其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算则主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象。2019/9/30《财政学》朱福兴主编104．增量预算和零基预算按编制方法分类，政府预算可分为增量预算(incrementalbudgeting)和零基预算(zero-basebudgeting)。增量预算是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰。零基预算的做法是，编制预算不只是对新的和扩充部分加以审核，而且要对所有正在进行的和新的计划的所有预算支出申请都重新审核，以提高资金使用效率，从而达到控制政府规模、提高政府工作效率的目的。2019/9/30《财政学》朱福兴主编115．项目预算和绩效预算按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可分为项目预算（programbudgeting）和绩效预算（performancebudgeting）。项目预算是指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出经济效果的预算。绩效预算是指根据成本-效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。具体说就是有关部门先制定需要从事的事业计划和工程计划，再依据政府职责和施政计划选定执行实施方案，确定实施方案所需的支出费用所编制的预算。绩效预算是一种比较科学的预算方法。其特点有二：一是绩效预算重视对预算支出效益的考察，预算可以明确反映出所产生的预计效益；二是按职责、用途和最终产品进行分类，并根据最终产品的单位成本和以前计划的执行情况来评判支出是否符合效率原则。2019/9/30《财政学》朱福兴主编126．年度预算和中长期预算按预算作用的时间分类，政府预算可分为年度预算和中长期预算。年度预算是指预算有效期为一年的政府收支预算。这里的年度指预算年度，大体有公历年制和跨历年制。中长期预算，也称中长期财政计划，一般一年以上10年以下的计划称中期计划，10年以上的计划称长期计划。在市场经济下，经济周期性波动是客观存在的，而制订财政中长期计划是在市场经济条件下政府进行反经济周期波动，从而调节经济的重要手段，是实现经济增长的重要工具。2019/9/30《财政学》朱福兴主编13政府预算原则法律性年度性完整性可靠性统一性公开性政府预算原则2019/9/30《财政学》朱福兴主编141．公开性政府预算反映了政府的活动范围、方向和政策，政府实际上是代表公众来履行职能，与全体公民的切身利益息息相关。因此，政府预算及其执行必须经过权力机关审查批准，并向社会公布，让民众了解政府的财政收支状况，使之置于民众的监督之下。这就是政府预算的公开性原则。2019/9/30《财政学》朱福兴主编152．完整性政府预算的完整性是指该列入政府预算的一切财政收支都要反映在预算中，不准少列收支、造假账、预算外另列预算，不准有在预算管辖之外的政府活动。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。2019/9/30《财政学》朱福兴主编163．可靠性可靠性是指政府预算的每一收支项目的数字指标，必须运用科学的计算方法，依据充分，资料确实，并总结出规律性，进行计算，不得假定、估算，更不准任意编造。各种收支的性质必须明确地区分，不得掺杂混同。2019/9/30《财政学》朱福兴主编174．统一性统一性即要求各级政府预算都要按照统一的程序、统一的预算科目、统一的计算方法和统一的口径来编制预算。尽管各级政府都设有各该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是政府预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。2019/9/30《财政学》朱福兴主编185．年度性政府预算的编制和实现具有时效性。年度性即要求各级政府预算必须按年度编制，要列清全年的财政收支，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的政府预算之中。也就是说，任何一个国家的政府预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即所谓预算年度（亦称财政年度）。它是指预算收支起止的有效期限，通常为一年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度，即从每年的1月1日起至12月31日止。如中国、法国、德国、西班牙等。二是跨年度制预算年度，即从每年的某年某日开始至次年某月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个年度，如美国、泰国的预算年度是从每年的10月1日开始，到次年的9月30日止；再如英国、日本等国的预算年度从当年的4月1日起至次年的3月31日止。一般来说，考虑预算年度起止日期的因素主要为每年财政收入的旺季和每年立法机关召开会议的日期。2019/9/30《财政学》朱福兴主编196．法律性政府预算的法律性，是指政府预算机构成立和执行结果都要经过立法机关审查批准，具有法律效力。关于政府预算的法律主要为国家预算法。国家预算法是指政府预算管理的法律规范，是组织和管理政府预算的法律依据。它的主要任务是规定国家立法机关和政府执行机关、中央与地方、总预算和单位预算之间的权责关系和收支分配关系。我国为使政府预算的组织和管理走向规范化、科学化、法制化轨道，加强预算管理的民主和法制建设，于1994年3月22日通过《中华人民共和国预算法》，自1995年1月1日起实行。这是一部综合性的预算法，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则等内容。2019/9/30《财政学》朱福兴主编20政府预算的体系与形式政府预算的体系我国预算法规定：国家实行一级政府一级预算，从中央到地方，共设立五级预算。我国预算体系图2019/9/30《财政学》朱福兴主编21中央预算是指经法定程序批准的反映中央政府活动的年度财政收支计划。该预算在政府预算组织体系中居主导地位。这是因为：①中央预算直接调控国家预算资金的50％-70％，对国家的宏观调控发挥着重要作用。②中央预算担负着重点建设、国防和外事等支出，关系国民经济全局的基础工业和基础设施的建设，也主要由中央预算投资，这对我国社会经济的发展起着重要的作用。③中央预算还担负着调剂各个地方预算余缺，促使其实现预算收支平衡的任务，并担负着支援少数民族地区和经济不发达地区迅速发展经济和文化事业的任务。2019/9/30《财政学》朱福兴主编22地方预算是指经法定程序批准的反映各级地方政府活动的年度财政收支计划的统称。该预算在政府预算组织体系中居重要地位。这是因为：①地方预算负责组织本地区预算资金的合理运行，促进地方经济发展和各项事业的全面振兴。②地方预算在保证本地区预算平衡的前提下，为中央政府预算的协调和平衡创造条件、提供支援。③地方预算在地区预算管理权限内，针对各地区的特点拟订和实施地区性预算管理细则和条例，全面强化预算管理。④地方预算的各项收支与广大群众的利益有更直接的联系，它对贯彻党的各项方针、政策，不断提高人民群众的物质文化水平发挥着重大作用。2019/9/30《财政学》朱福兴主编23政府预算的体系与形式政府预算的形式1．单式预算单式预算的优点：1）符合预算的完整性原则。2）能简洁明了地反映年度内财政收支状况。3）便于立法机关审查批准政府预算和社会公众了解政府预算。单式预算的缺点。1）没有把全部的财政收支按经济性质分列和分别汇集平衡，不利于宏观经济调控和对预算进行经济分析。2）由于在现代政府活动中，财政资金分配渠道和分配方式日益多样化，加之政府财政信用规模的扩大，单式预算难以准确地反映政府财政活动的真实情况，易产生虚假现象，不利于提高财政资金的使用效果。2019/9/30《财政学》朱福兴主编242．复式预算复式预算的优点：1）便于考核预算资金的来源和用途。2）复式预算有利于政府按照经济周期来安排政府资本性支出，便于对经济进行有选择的宏观调控。3）公债与政府投资政策的有机结合，促进了资源有效配置和经济稳定，有利于和中长期积极发展计划相衔接复式预算的缺点。1）在收支性质划分上的交叉，为预算编制带来了技术上的困难。2）复式预算制度对财政赤字的反映比较模