第四章国家预算

1第四章国家预算【本章提要】•第一节国家预算概述•介绍国家预算的分类和职能；我国的国家预算组成；国家预算的理论依据包括年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。•第二节国家预算制度•介绍国家预算原则和预算的组织形式。•第三节预算程序•介绍预算程序即预算编制、预算批准、预算执行和预算事后监督四个阶段。•第四节国家预算管理体制•介绍国家预算管理体制的概念；收支划分的原则；收支划分的形式。2第一节国家预算概述•介绍国家预算的分类和职能；我国的国家预算组成；国家预算的理论依据包括年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。3什么是国家预算•国家预算是一国政府编制的每一预算年度内财政收入、支出和平衡的计划，是国家的基本财政计划。•它是国家管理社会经济事务、实施宏观经济调控的主要手段之一。从具体形式上看，国家预算是一个具有法律地位和技术性的文件，它是所在财政年度的预期收人和支出的一览表，反映政府在年度内进行财政收支活动所应达到的各项收支指标和收支总额之间的平衡关系。在所有政府活动中财政总是起支配作用，法律要付诸实施，政策要贯彻执行，都需要通过财政支付，政府资金的筹集和支出从根本上规定着政府的活动范围与方向。•因此，国家预算反映了国家参与一部分社会产品或国民收入分配所形成的分配关系。4一、国家预算的分类和职能•(一)国家预算的分类•1．按预算内容分类，预算可分为总预算和分预算。•有两种理解方式：•一是如果从预算项目的划分来看，总预算是指政府财政收支的综合计划，包括一般经费收支和各类特别收支两个项目；而分预算则是总预算中一般经费收支和各类特别收支的明细项目。•二是如果从预算的部门分类来看，各部门预算的汇总称为总预算，而国防预算、经济投资预算等部门预算就称为分预算。52．按收支范围分类•预算可分为普通预算和特别预算。•普通预算(也称经费预算)是指政府编制的一般财政收支项目的预算。•特别预算(又称专项预算)是指政府对某些具有特别意义的项目特别安排的预算。在西方国家；公司企业投资预算、公共工程投资预算、社会保险预算以及各类特种基金预算都属于特别预算。63．按政府级别分类，预算可分为中央预算和地方预算•在单一制国家里，预算可以分为中央政府预算和各级地方政府预算；在联邦制国家里，预算可以分为联邦、州(邦)预算和各级地方预算。4．按立法手续划分，预算可分为本预算、临时预算和追加预算本预算(又称正式预算)是指政府依法将每年度可能发生的财政收支加以预计，经立法机关通过后公布实施的正式预算。临时预算是指基于某种原因，在预算年度即将开始前预算审案尚未完成立法程序，为了解决预算成立前的预算开支，有必要事先编制暂时性的预算。7(二)国家预算的职能•国家预算是国家宏观调控的一种政策工具，具有如下职能：(1)实施国家预算法律、行政管理职能。国家预算是在近代议会制度的基础上产生的，实质上是国家权力、立法部门对行政部门的控制和监督的工具。国家预算可以通过资金的分配和控制有效地对政府行政活动进行管理，并以预算的法规制度来确定政府行政的开支标准，促进各级政府提高行政效率。•8(2)实施财政政策的职能。国家预算是国家权力、行政机构为合理实现公共财政目标的一种政策表现。它本身就具有公共财政配置资源、适度平衡的含义，它是熨平经济波动、促进经济稳定增长的重要财政手段。(3)实施财政监督的职能。国家预算收入和支出都是法定的指标，对于政府、企业、事业单位的不合理开支或违规行为，可以采用法律手段加以约束。9二、我国的国家预算组成•国家预算的组织是指国家预算体系的组成环节。我国国家预算的组成是与我国政权结构和行政区域划分密切相联系的，实行一级政府一级预算的原则。•根据我国《预算法》规定，设立以中央为第一级，以省、自治区、直辖市为第二级，以设区的市、自治州为第三级，以县、自治县、不设区的市、市辖区为第四级，以乡、民族乡、镇为第五级的五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确立，可以暂时不设立预算。10（一）中央政府预算和地方预算组成•从总体上看，我国预算由中央政府预算和地方预算组成。•中央政府预算由中央各部门的预算组成。中央预算还包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。•地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级各部门的预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收人数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。11三、预算年度•预算年度(又称为财政年度)是指国家预算的有效起讫日期，它是编制和执行国家预算所应依据的法定时间期限。•各国预算年度均为一年，但起讫日期却不尽相同，可分为历年制和跨年制两种形式。•历年制是从1月1日起至12月31日止。采用此种制度的国家为数最多，如中国、法国、比利时、荷兰、西班牙等。•跨年制的起讫日期分为三类，第一类从4月1日起至次年3月31日止，采用此类制度的国家有英国、加拿大、日本等。第二类从7月1日起至次年6月30日止，采用此类制度的国家有瑞典、澳大利亚等。第三类从10月1日起至次年9月30日止，采用此类制度的国家为美国。12四、国家预算的理论依据•伴随着西方国家预算的发展过程，西方国家预算的基本理论大体经历了三个发展阶段：年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。（一）第一阶段1、大危机前的正统预算理论——年度预算平衡论。早期古典学派的经济学家强调政府应是“廉价的”。因此，在预算编制上主张实行平衡的预算，而且要实行严格的年度预算平衡。预算的原则是“以收定支”132、年度预算平衡的基本原理•年度预算平衡的基本原理可概括为四个方面：•(1)政府对私人经济部门发行公债会减缓后者的发展，因为这会造成在私人经济部门的可投资资金被政府占用；•(2)政府支出是非生产性的，政府的赤字支出将带来巨大浪费；•(3)政府的赤字支出必然导致通货膨胀；•(4)年度预算平衡是控制政府支出增长的有效手段。•年度预算平衡的基本原理遵循亚当斯密的古典经济学理论。14（二）第二阶段•1、周期预算平衡论•这一阶段是指1939年的大危机起至70年代止的正统预算理论——周期预算平衡论。•周期预算平衡论的出发点是主张政府财政发挥反经济周期的作用，同时也实现预算平衡。但这种平衡不是年度平衡，而是主张在控制经济周期波动的情况下，经济周期内做到预算平衡。15（三）第三阶段1、财政机能论二十世纪70年代后发展形成的预算理论——财政机能论。•70年代以后，出现了“财政机能论’’的预算理论取代了“周期预算平衡论”。•“财政机能论’’提出了充分就业预算概念，它是以一种假定为前提，即预算的编制要以经济处于所谓“充分就业”(即失业率在4％以内)时联邦政府所能达到的财政支出和财政收入的水平为标准，而不管现实的财政收支是否平衡。162、“财政机能论’’的基本理论包括四个方面：•(1)平衡预算——无论是年度的还是周期的，只是次要性的问题。国家财政的基本机能是稳定经济，这才是首要性的问题。•(2)国家预算的首要目标是提供一个没有通货膨胀的充分就业，即经济平衡而不是预算平衡。不应为达到预算平衡而置经济平衡于不顾。•(3)如果为达到经济稳定的目的，必须长期坚持盈余或大量举债，国家预算盈余或赤字的问题本身与严重的通货膨胀或持续的经济危机相比是不重要的。•(4)鉴于以上所述，国家应该按照“充分就业预算”的概念来编制预算，安排财政收支。以充分就业预算的平衡来代替原财政收支的平衡。可见，“财政机能论”已经完全抛弃了预算平衡的原则，而把着眼点放在预算收支的安排来维持经济的稳定发展上。17第二节国家预算制度•[本节提要]•预算制度是有关预算的各种法规制度的总和。即预算应有怎么样的结构、应该如何编制、怎样建立和执行预算等的全部法规制度。具体地说，预算制度应该包括两方面内容：•一是有关在预算体系内处理各经济主体之间的预算关系的制度，这就是以收支划分为核心的预算体制，其主要问题是中央与地方各级政府之间的集权与分权的问题。其实质就是集中与分散的分配关系。•二是有关预算制度的其他内容，包括预算原则、预算的组织形式、预算的范围和预算的工作程•序。18一、国家预算原则•国家预算原则是伴随着现代国家预算制度的产生而产生的，并随着社会经济和预算制度的发展而发生变化。•从13世纪现代国家预算制度形成到20世纪，西方国家奉行古典学派的预算平衡论，所以在编制国家预算时，一般遵循六项原则：19（一）古典学派的预算平衡论的预算原则•(1)完整性原则。即政府预算应该包括它的全部财政收入和支出，反映它的全部财政活动。不应该有预算外的财政收支，也不应该有政府预算规定范围以外的财政活动。•(2)包括性原则。即政府预算应该包括预算单位的一切收支。预算单位的收支要以总额列入预算，不应该以收抵支而只列相抵后净额。•(3)年度性原则。即政府预算应该按预算年度编造，不应该对本预算年度之后的财政收支作出任何事先的规定。•(4)可靠性原则。即政府预算的编制和批准所依据的情况是可靠的。•(5)公开性原则。即全部预算收支必须经过议会审查批准，并向社会民众公布。•(6)分类性原则。即各项财政收支必须依据其性质分类反映。20结论：•上述原则与早期资本主义国家的“廉价政府”和“预算是健全财政最高原则”的观念相一致。在这种观念下，预算原则强调经费使用的节约化、制度化和效率化。着重于预算的控制。21（二）垄断资本主义时期西方政府的预算原则•20世纪以后自由资本主义过渡到垄断资本主义时期，西方政府加强对经济的干预，特别是30年代大危机后，凯恩斯主义盛行于西方各国，国家干预经济活动不仅成为一种政策，而且成为一种社会思潮。因此，国家预算编制的原则也发生了变化，具有代表性的预算原则是1945年美国联邦政府预算局局长史密斯提出的八项原则：22(1)预算必须反映行政计划。即预算应反映总统的施政计划。(2)预算必须加强行政责任。立法程序使正式预算成立，成立后的预算的执行属于行政。行政应当负有有效执行预算的责任。(3)预算的编制、批准和执行应当以政府各部门的财政与业务报告为依据。(4)预算要具备适宜的“预算资源”来支撑。预算机构要有足够的编制人员和执行人员，有权规定月度和季度的拨款额，有权建立预备费。这是执行预算的必要权力。23(5)预算程序必须多样化。政府活动种类很多，预算程序应该随之而变。(6)预算要有适度的行政主动权。对于已批准的支出项目，不应过分限定，应让行政机构有一定的自由余地。(7)预算要有一定的弹性。预算中应包括随经济形势的变化作适当调整的内容。(8)预算机构必须在预算的编制及执行上相互联系和协调。24结论：•上述原则是作为对传统预算原则的修改和补充而提出来的。它反映了现阶段资本主义宏观经济理论和国家干预经济的实践。现代预算原则的特点是强调政府行政机构在预算上的主动性。它是上述原则的灵魂。25（三）我国国家预算的原则•我国国家预算的原则也坚持预算的完整性、包括性、年度性、可靠性和公开性原则。另外，我国预算强调以党和国家的路线、方针、政策、年度以及五年国民经济和社会发展计划作为预算编制的依据。强调处理好积累与消费的关系、强调综合平衡的原则。这是我国预算原则的特色。26二、预算的组织形式•预算的组织形式有狭义和广义的区别；•狭义的预算组织形式仅指预算的技术组织形式。广义的预算组织形式不仅包括技术组织形式，还包括行政组织形式(即预算级次)。•主要介绍单一预算和复式预算。•重点理解复式预算27(一)单一预算•1、什么是单一预算•单一预算是传统的预算组织形式。即在每一预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。•优点是符合预算的完整性原则，并且由于把全部的财政收入和支出分列于预算表上，单一汇集平衡，从整体上反映了政府年度内财政收支状况，整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了解。•缺点是没有把全部的财政收支按性质分列和分