财政法总论与预算法

参考书目徐孟洲著：《经济法学原理与案例教程》（21世纪法学系列教材，法律硕士研究生用书，中国人民大学出版社，2006。张守文著：《财税法学》（21世纪高等院校法学系列精品教材，中国人民大学出版社，2007。徐孟洲主编：《税法原理》（十一五普通高等教育十一五国家级规划教材，中国人民大学出版社，2008。（日）北野弘久著，陈刚、杨建广等译：《税法学原论》（第四版），中国检察出版社，2001。李昌麒主编：《经济法学》，普通高等教育“十一五”国家级规划教材，法律出版社，2007。财政的含义和内容财政是国家和其他公共团体为满足公共需要而取得、使用和管理资财的活动。它包括三方面的含义。(1)财政主体是国家。(2)财政目的是满足社会的公共需要。例如，国防、交通、社会治安与福利等公共需要。(3)财政内容包括财政收入、财政支出与财政管理三部分。财政包括中央财政和地方财政，是国家参与国民收人分配和再分配的重要手段，也是国家进行宏观调控的重要措施，对保障社会经济稳定与发展起着重要作用。财政的产生和存在，同国家的公共职能是直接相关的。财政的必要性公共物品理论：财政是为了提供公共物品，满足公共需要。私人物品私人经济公共物品公共经济(政府部门)私人物品(privategood)是其每一单位只能由一个人消费的物品或劳务，它具有竞争性和排他性；公共物品是一个人对某一物品或劳务的使用不能排除其他任何一个人对它的使用的的物品或劳务，具有消费上的非竞争性和非排他性，存在搭便车(freerider)的问题。财政的特征财政的基本特征：财政主体是国家、财政目的是满足社会公共需要、财政内容包括财政收入、财政支出与财政管理三部分。财政的引申特征：(1)强制性。国家财政从私人经济中取得资财是依其主权和所有者地位，以强制和无偿方式取得。(2)非营利性。财政收支、管理活动主要是为了向社会提供公共物品，增进社会福利，而不是以营利为目的。“取之于民，用之于民”，是财政的根本要义。(3)永续性。财政与国家或政府并存，具有一种永久连续性。与私人经济部门不同。财政的职能财政的职能是财政所具有的基本功能，包括：分配收入职能。财政的收人、支出和管理活动，其目的是集中部分社会财富而后再进行分配，以满足社会公共需要，直接体现了国家与企业、居民等主体之间的利益分配关系，包括公共经济领域及公共经济与私人经济之间的分配。分配职能是财政最重要、最基本的职能。配置资源职能。财政能够通过税收、预算支出、国债、转移支付等手段，将社会资源在政府部门与非政府部门之间进行分配，引导资源的优化配置和产业结构调整，并能够根据国家经济和政治需要，调节积累和消费等比例关系。保障稳定职能。财政通过分配收入、配置资源，有助于保障经济和社会的公平和效率，促进经济社会的稳定与发展。三项职能层层递进：分配职能是基础，配置职能是延伸，保障职能是共效。财政体系结构图国家预算财政收入财政支出税收收入国债收入规费收入国资收益捐赠收入购买性支出（政府采购）转移性支出（转移支付）财政法的概念与调整对象财政法的概念它是调整国家为了满足公共需要，实现国家职能而取得、使用和管理资财的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。它是经济法的重要部门法。财政法的调整对象财政关系财政收支管理关系财政活动程序关系财政管理体制权限关系财政法的特征国家主体性国家始终是财政法律关系中的一方主体，具居于主导地位。法域特定性财政法作用于财政领域。对象独特性财政法的调整对象是财政关系。财政法的职能财政与财政法密切相关，财政是财政法的前提，财政法是财政的法律保障。由于财政具有分配收入、宏观调控和保障稳定的职能，相应地，财政法也就具有了保障上述职能实现的职能。保障分配职能保障配置(或调控)职能：表现为保障财政收支平衡、经济总量平衡、经济结构调整。保障稳定职能上述三大职能是紧密联系、不可分割的，它们相辅相成，互为条件。财政法的地位财政法的地位，是指财政法在法律体系中的是否具有自己的位置，其独立存在是否具有不可替代的理由和价值。(一)财政法是一个独立的法律部门财政法是一个独立的法律部门，是属于经济法的一个重要法律部门。(二)财政法同与其相邻近的部门法的关系1．财政法与宪法的关系2．财政法与行政法的关系3．财政法与经济法的关系4．财政法与民法的关系5．财政法与社会法的关系财政法体系财政法的体系是由财政法的各部门法所组成的和谐统一的整体。财政法体系取决于财政法的调整对象，即由调整各类财政关系的各部门法所构成。财政法体系财政管理体制法财政收支管理法财政活动程序法财政法体系的部门结构预算法财政收入管理法财政支出管理法税法国债法政府采购法转移支付法政府非税收入法财政法的宗旨财政法的宗旨，或称财政法的目的，它是指财政法调整所要达到的目标。财政法的宗旨与经济法的宗旨在根本上是一致的：通过协调运用各种调整手段来弥补传统民商法调整的缺陷，以不断解决个体营利性和社会公益性的矛盾，兼顾效率与公平，从而促进经济稳定增长，保障社会公共利益，保障基本人权，调控和促进经济与社会的良性运行和协调发展。财政法的宗旨，可以分为社会目标和经济目标两个方面，它们所体现的都是社会的公共欲望与公共需求。财政法的原则财政法原则的含义与分类。它是指贯穿于财政法制建设和财政管理活动的全部过程中的根本准则。它是财政法的宗旨、任务、职能和调整手段的综合反映和高度概括，区分为基本原则和特殊原则。财政法的基本原则财政法定原则调制法定原则财政适度原则调制适度原则财政绩效原则调制绩效原则预算的概念和分类预算一般指某一经济主体对其理财活动的预先盘算或计划。预算可分为公共预算和私人预算，或者国家预算(政府预算)、企业预算、个人预算，等等。预算法上所称的预算是指国家预算，即国家对财政年度内的收入和支出的预先估算，也就是政府的年度财政收支计划。国家预算表现为国家进行预算的编制、议定、执行、调整等一系列活动。预算法的概念与调整对象预算法是调整国家在进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。预算法的调整对象是国家在进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的社会关系，简称预算关系。预算关系分为在预算的编制、议定、执行过程中发生的社会关系（预算程序关系）以及在组织、取得和分配使用预算资金过程中所发生的社会关系（预算实体关系）两个方面。预算与预算法的关系预算作为一种活动，它是整个国家财政活动的重要内容，属经济基础的范畴；而预算法则是调整预算关系的法律规范的总称，属上层建筑的范畴。因而，预算与预算法的关系是经济基础与上层建筑的关系。预算作为一种法律文件，是指经过国家权力机关批准的预算，或称预算文件，它是具有法律约束力的，是一种广义上的预算法。预算法的地位及其立法预算法是财政法的最主要的部门法，是财政法的核心。预算关系是财政关系的主要部分，财政活动的主要内容是进行预算资金的筹集、分配、使用和管理，并且，财政工作的主要任务就是组织和实现国家预算所规定的各项财政收支计划。预算法有时也被认为是狭义上的财政法。财政法的基本原理和精神主要是从预算法中概括出来的。我国《预算法》及其《实施条例》。前者于1994年3月22日由八届人大二次会议通过,自1995年1月1日起施行。后者于1995年11月22日由国务院发布施行。预算体系预算体系是依据国家政权结构形成的协调统一的国家预算结构及体系。预算体系是划分各级预算主体预算管理权限和收支范围的前提条件，也是有效进行预算管理的组织保证。我国的预算体系：根据“一级政权、一级财政”原则，我国实行一级政府，一级预算。根据我国的政权结构，我国的预算体系分为五级：(1)中央预算；(2)省、自治区、直辖市预算；(3)设区的市、自治州预算；(4)县、自治县、不设区的市、市辖区预算；(5)乡、民族乡、镇预算。五级预算可以进一步分为中央预算和地方预算，它们共同构成了国家的总预算。预算体系及其与预算法的关系预算体系与预算法的关系十分密切。预算体系是预算法产生、存续的前提和基础，没有预算体系的存在，预算法就失去了现实基础。具体表现为：第一，预算体系确立以后，预算法中的各类预算主体的地位也就随之确定了。第二，预算体系确立以后，各预算主体的职权与职责、权利与义务也随之明确了。第三，预算体系确立以后，才能依此确立预算的编制、审批、执行、调整和决算的一系列程序，而这些程序也都是需由预算法加以明确规定的。预算权及其分配所谓预算权，又称预算管理职权，是指国家在预算管理方面的职权，如预算的编制权、审批权、执行权、调整权，等等。预算权作为财政权的一种重要形式，需要依法进行分配。预算权的分配是预算管理体制的核心内容。所谓预算管理体制，通常是指各级国家机关之间，主要是中央和地方之间分割和配置预算权的制度。换言之，预算管理体制主要就是预算权分配制度。预算权的分配，包括横向分配和纵向分配两个方面。我国的预算权分配一、各级权力机关的预算权(一)全国人大及其常委会的预算权(二)地方各级人大及其常委会的预算权二、各级政府机关的预算权(一)国务院的预算权(二)县级以上地方各级政府的预算权(三)乡级政府的预算权三、各级财政部门的预算权(一)国务院财政部门的预算权(二)地方各级政府财政部门的预算权四、各部门、单位的预算权预算收支范围不同的预算权，对应着不同的预算收支范围。对预算收支范围的划分是对预算权划分的具体化，是预算主体的实体权限的具体化。从预算收支划分的角度而言,我国的预算管理体制是从1994年开始实行的中央与地方分税制。换言之，我国实行的是分税制预算管理体制，这也是我国的财政管理体制。预算收入的分类根据预算收入的归属，预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。这与我国分税制的预算管理体制是一致的，与我国的预算体系也是一致的。根据预算收入的来源或形式，预算收入区分为税收收入、国有资产收益、专项收入和其他收入。这是我国预算法的法定分类。预算外资金收入预算外资金收入是与预算收入密切相关的另一类财政资金收入。国务院于1996年7月6日专门作出了《关于加强预算外资金管理的决定，财政部则于同年11月18日发布了《预算外资金管理实施办法》。所谓预算外资金，是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门(集团)和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章，而收取、提取、募集和安排使用的未纳人财政预算管理的各种财政性资金。预算外资金的范围及管理预算外资金的范围（六项）预算外资金由财政部门建立统一财政专户，实行收支两条线管理。财政部门作为管理职能部门，依照部门和单位的财政隶属关系，实行统一领导、分级管理，按预算外资金的用途分类进行核算。有预算外资金收入的部门和单位，应当按照财政部门的规定，编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划。各部门和单位的预算外资金收入，必须由本部门和本单位的财务部门集中管理，按规定向财政部门或上级主管部门缴付，不得坐收坐支，私设“小金库”。政府非税收入的含义所谓政府非税收入，是指政府所取得的税收以外的各类收入。按照财政部给出的定义，“政府非税收人是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式”。政府非税收入的范围目前，我国政府的非税收人包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收人以及政府财政资金产生的利息收入等。此外，社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收人管理范围。按照相关性和重要性归类，最重要的非税收入是收费基金、国资收益、罚没收入、捐赠收