预算法

预算法修订为何一再被推迟？但为何一而再再而三被推迟？主要原因：第一，国家行政的权力过大，立法机构人民代表大会权力过小，过虚，无法形成抗衡、博弈的关系。强势政府，弱小社会，民众权利不到位，在这样的情况下，预算法的修改难上加难。我经历过这样的过程，最近有媒体写道过这样的事，我曾经被怒斥过一回。我开会谈纳税人权利时，一位部委退休司长拍案而起，怒斥我“什么纳税人权利，纳税人能给他权利吗？”。我当时不是被吓住，而是被惊住了，我没想到有人会拿这样的话来训斥我。理直气壮到这种程度，这是体制内开会的遭遇，别说拿到社会上讨论，即使在学术界内部在这个问题上，都有很大的争论，人们的思想意识不一样，中国社会越往前发展，想法越不一样，我想大家都有这样的感触，即使是自由主义的知识分子，对一件事的看法也是南辕北辙。将来讨论预算时，更不得了，议会里吵架、甚至动手很多原因是因预算案，是为选民负责，预算关系到人民的切身利益，面临切身利益时，谁都不会含糊，中国早晚也会面临这一点。这一切都得从现在开始，万里长征中国只是迈出了一步或者一步还没有迈出去，只是酝酿。我国预算法的修订从2005年开始，经过20年的改革，中国发展确实很快，思想提高得也很快，现在网络上人们关注于公共问题，其实是纳税人权利意识觉醒的反映。中国人祖祖辈辈世世代代还没想过自己有权利，但现在不一样，人们的权利意识已经觉醒了，甚至走到了很多人的前面，社会表面上有点乱象，其实是这个的反映。预算不是经济问题，而是政治问题下来就要落实到责任，公民除了权利以外还有责任，要承担社会发展进步的一份责任，预算法的推动是社会实质进步的一个表现。我们可以看到，人们可能更多关心更热闹的事，对这样非常严肃的事，没有给予很大的关注，一个是财政预算专业的问题，也是我们常年以来在这方面的宣传报道不够或者不对所造成的，人们把预算当成技术、工具问题，但学术上认为预算不是经济、技术、工具问题，而是政治问题，所以不同的利益集团的利益，不同民众的意愿都要通过代议制的形式在议会上反映出来，而议会怎样把所有的意见都变成政府的政策然后推行下去，治理社会，形成善治？主要的手段是预算，整个社会还没有将财政预算认识到位，所以才出现这样的情况。特别是需要公民关注的问题，不懂得关注，我们现在在公民意识觉醒的道路上只是上路，很多学者、媒体逐渐在做这样的事，逐渐把人们的关注点引导到实质性问题上，推动中国进步。中国要变，必须从根子上变，来一个和平演变，反正是要推进实质性的进步，否则，不进则退，有可能调头回去。可能通过某些事，这些事件越来越多的关注到每个人切身利益时，人们就开始明白，比如说征税，政府的钱究竟花在哪个群体上，是否用在社会保障上和大家的利益上，人们就开始关注，我们正在转这个弯子。预算法2010年修改稿反倒退步了去年发生了一个事：国务院强力介入预算法修改。原来国务院对这个事不是特别热心，没有积极介入预算法的修改，但在2010年主动提出要参与这样的事，而且法制办主动召开一系列的会议，论证现在预算法的修改，人民代表大会在这上面没有形成跟国务院对话，这跟国家的体制有关。现在预算法的修改稿，由财政部、人大同时起草修改稿，各有各的班子、学者，但修改完以后，汇集到一起时，发现2010年修改稿和1997年修改稿相比没有进步，反倒退步，这令很多学者痛心，越改越回去了，有的地方还不如1997年版，有的甚至在1995年上面。有些事是时代造成的，那个时代产生的法律如果还不变，就是退步。法律不光不到位，还有相矛盾的地方。第二部分预算是什么？传统的教科书讲：预算是法定的政府财政收支计划，法定的政府财政收支计划，这个说法不准确，是个计划，确实是法定的，关键是什么样的法治，法治有可能是最高层领导下的命令，也有可能是民众选出来的代表讨论、协商、投票表决产生的结果，这是不一样的。政府财政收支的计划，财政收支里涵盖的内容非常丰富，究竟是用在什么地方？是养活政府自己还是救济民生？这样的定义非常简单，简单到什么也说明不了，所以是个不准确的概念。预算制度使西方再也没有走上极权道路我归纳了几条：第一，预算是一国重大的政治问题。预算表面是技术、工具问题，实际上是敏感而重要的政治问题，这是理解预算的起码常识。如果想了解一国的政治，应该首先了解它的预算；如果想了解该国政策的受益者是谁，答案可在预算中寻找。预算历来被称为“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力中最核心的部分。英国大宪章签订以后，解决了治税权的问题，国王的钱袋就被别人拿走了，成立了开会的场所——议会，在这之后，第二个国王手里拿的权力就是预算，预算在这个过程产生，不光管着你如何征税，还管着你怎么花钱，是两道锁，锁住了国王的权力，国王不能为所欲为，所以西方制度再也没有走上以极权为主流的道路。预算法修改为什么敏感？预算本质上不是政府自家的事，而是全社会、全体国民的共同之事，所以它应该叫“公共预算”。“公共”的概念比预算还要大，公共预算这个说法强调了筹集众人之钱，办众人之事的概念。关于预算，有国家预算、政府预算、公共预算三个说法，这三个说法，学术界讨论占主流为公共预算，国家预算是计划经济时代，政府预算强调政府花钱，表面上看不出有多少公共性来。预算法修改为什么敏感？是因为对国家政治体制的中枢神经的改革，是政治权利的核心部分，非常敏感，但非常重要，这是我们现在面对预算法修改的问题。预算是连接政府与国民的纽带第二，预算是连接政府与国民的纽带，是社会各阶层、各集团的利益中枢。从一个国家收钱、分钱和花钱的方式，可以清晰地看出它的基本制度的性质和它做事的方式，也可以看出这个国家的政府与国民之间的关系如何。政府提供公共服务所需的资源来自于公民交纳的赋税，而赋税是一种以国家暴力为依托的财政分配关系，这就使得政府与公民之间既有可能良好合作，也隐含着某种对抗的潜在可能性。如果政府施政不当，不能造福于民，这种潜在的对抗就有可能转化为现实对抗。从2008年之后，中国基层社会出现了很多问题，这种对抗很多是由于土地财政产生的问题，强拆背后就是土地财政问题，形成了基层政府与民众之间的尖锐对抗，甚至武力，这种暴力抗争事件，在几年以前每年几千起，现在一年高达十几万起，非常可怕，这跟经济问题、人民切身利益没有处理好有直接关系。正是因为财政预算制度和财政体制的问题处理不好，地方政府穷凶极恶开始寻找自己的财源，利益不会让步，而中国没有形成利益协调、博弈的机制，没有这样的平台，一方过于强势，一方过于弱小，过于弱小的一方面，被逼无奈，铤而走险，以残害自身来反抗，这是非常悲剧的事，这给中国整个国家利益机制的改革提出了非常严肃的问题，必须要直面这些问题，不能再托了。农业税取消的重要原因？2000年取消农业税，农业税取消源于一个案件：农村两个农民为了反对基层政府乱征各种税费，层层上访，在这个过程中，乡政府就将这两个人抓起来，导致这两个人死亡，家属到乡政府要人，他们交不出来，将其驱散，这几个人在四处游说，游说的结果是4—5万农民把乡政府包围，农民冲进去，乡长和副乡长在办公室，于是将他们俩人抓起来，从二楼直接扔到院子里，下面有人挖坑，就将其活埋。乡党委书记算是命大，当时在旁边的小学里，抢过一辆摩托车，紧急向县里派出所报告，这件事是直接促成农业税取消的重要因素。解决这个问题不是靠施仁政，不是靠教育官员对老百姓好一点，善一点，宽容一点，不是到年底去看望贫困人群，那都解决不了问题，关键是在制度上解决分配问题，怎么分配，国家二次分配环节在预算上都反映出来了，西方的经济学家有一种理论，将分配看成一个环节，不分初级分配和再次分配，这样解决问题，又是一个新的思路，而且越来越占分配理论的主流。政府提供公共服务所需的资源来自于公民交纳的赋税，而赋税是一种以国家暴力为依托的财政分配关。这个问题刚刚讲过了，理论部分大家可以看看我的文章——“预算法修订的思想底蕴”。预算法的作用：控制公权力滥用预算是一国政府治理社会的工具，亦是一国社会治理政府的工具。过去传统理念讲政府如何治理社会，现在的理念变了，一个社会如何限制好政府的权力，什么能做，什么不能做？给它的权力设边界？拿什么工具实现？其实好的预算就能做。这点法治上有一句话：法律上有明确规定的，政府可以去做，没有明确规定的，政府不可以做。政府在进行财物分配，资源配置的过程中，所做的每一件都要通过预算法规定，该做的要做好，不该做不能做，预算法起的是这样的作用：控制政府的公权力不能随便使用。如果一个政府办了对不起老百姓的事，对民众形成严重的压迫。当残害、剥削出现时，一般都跟财政税收有关，别的还有什么理由？与民争利。在利益面前，双方都不后退，结果就会发生冲突。预算是立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府须不折不扣地执行。预算法强制力都达不到，突破预算，随意追加预算，预算流于形式，或者预算由强势一方制定下来，另一方不得不举手表决批准，没有其它的选择，这种情况都是预算法必须要改变的方面。政府及其公务人员必须严格依据预算花钱，凡没有列入预算的公款便不能动用。需注意的是，政府不是社会唯一的治理中心，这是修改预算法的理念，我们经常说要治理就是政府，现代社会里，治理好这个社会还可以有其它部门，比如第三部门的NGO组织，公民自助群体，都可以做，不只是政府，这是需要转变的理念。中国的问题是统治者过分汲取社会财富就造福或侵害于公民权利的潜在能力而言，预算权丝毫不逊色于课税权。无论历史上或现实中，我们都不难找到这样的例子，一个国家可能有很高的财政收入汲取能力，但是它的合理配置财政资源、有效解决社会问题、提高国民福利方面的能力和表现却很差劲。香港大学曾有一个教授老担心政府财政汲取能力不够，想方设法出主意，多征税，征不上来想办法征上来，如果一个政府连税收都征不上来，政府就很危险，就会出现困难，出现困难社会就不好处理，是这样的逻辑关系。其实治理中国社会没有这么难，李鸿章有一句名言：世界上什么事最容易？当官最容易，一个人连官当不好，笨到家了。中国的历史就是强势政府，掌握权力者占绝对优势，而民众没有权力，这样的治理有什么难？这样的社会结构非常有利于强势一方，所以中国的问题不是财政汲取能力强弱的问题，经常是出在统治者过分汲取社会财富，无限制消耗财富。在这个过程中，中国历史上没有出现过体制约束统治者，近代社会做过的几次尝试也都失败了，我们现在的尝试都没有以前的水平。这样的社会对政府花钱从来都是放开口子，像流水一样，同时征税一方还要学者出主意，这不是中国的出路，只有想方设法装一个水龙头，这个水龙头就是预算，把预算给设置好，让其在框架内活动，出了这个框架就不允许。对于一个社会来说，缺乏预算控制和约束的政府是不安全的、危险的政府。这样一个政府，对公共利益和公民权利可以随时随地构成潜在的和现实的威胁。征税过分，用税无限制的政府，其实是大家花钱买了一个危险放在身边，大家只能祈祷这样的风险不发生在自己的身上，否则只是叫天天不应，叫地地不灵。怎么样来设置？我们刚才讲了预算，预算权力是分权制和分享的关系，人大、政府和公民分享预算权。预算审批是人民代表大会的权力，预算的执行是政府的权力，对预算进行监督，然后看绩效究竟如何，这是民众的权利，不能少了任何一方。预算法修订在条款方面要有所保证，落实人大、公民对预算的监督，这些权利都要到位。布什：我是站在笼子里跟你们对话一个受到制度约束的统治者，其课税权只能来自公民的授予，且只能用于改善国民福利，而不能用来为自己谋福利。现代预算的作用，就是给国家的预算体制上装上一个“刹车装置”，用来防止司法部门和官员独断专权，黑箱作业，贪赃枉法，以权谋私，侵犯公众权益。只有把人民的钱袋子牢牢看住了，才能看住政府，政府才被关进笼子里。引用布什一句话：我是站在笼子里跟你们对话。笼子是什么做成的？那个笼子是制度，是法治，法治重要的一部分是预算。美国总统决定预算不是他自己，而是国会，而且美国还比其它国家多了一道锁、拉链，这个拉链就是拨款权。美国有拨款委员会，即使预算批准了，给你钱了，但这个钱是否能拿到，还要看拨款委员会，当然这里面肯定有党派之间的争论以及复杂的政治斗争，但算总账，