预算绩效管理的激励与约束

一、厘清概念：什么是预算绩效管理二、理论模型：“理性人”假设、契约制度、激励与约束三、追根溯源：预算绩效管理的前世今生四、庖丁解牛：预算绩效管理操作流程及指标体系构成五、问题剖析：中国预算绩效管理存在的瓶颈制约六、制度创新：适合中国预算绩效管理的激励制度构建一、厘清概念：什么是预算绩效管理预算：预算就是计划。决策、选择。政府预算：是经法定程序批准的政府年度收支计划。公共决策、公共选择。绩效：源于企业管理，进而融入公共管理，最终成为一个政府与市场通用的概念。从单纯的语义角度看，“绩”就是成绩、产出，“效”就是效率、效益。绩效表示成绩、成效。成绩是指我们工作或学习的主观努力情况。成效是指工作或学习所造成的客观后果及影响。就公共部门而言，“绩效”可以理解为公共支出实现的产出和成果。绩效评价：是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对支出部门（单位）为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标所安排预算的执行结果进行的综合性评价（事后）。一、厘清概念：什么是预算绩效管理预算绩效：指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理：是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。预算绩效管理本质上是一项公共管理领域的制度创新，是政府发展观和政绩观的具体体现。绩效预算：政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。特点就是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。预算绩效管理的实质二、理论模型：“理性人”假设、契约制度、激励与约束（一）理论模型的假设条件一：公共部门的“理性人”假设尼斯坎南的“官僚效用函数”、布坎南的公共选择分析都认为，公共部门中的管理者和职员同普通人一样，本质上是有理性的，而这种公共部门的成员理性可以很自然地综合并上升为部门理性。因此，公共部门作为人的组织无法成为一种“纯公共产品”，它利己的、自私的、机会主义的行为动机时刻都在影响着公共决策活动。预算绩效管理改革的初衷之一就是约束并努力利用好这种“理性”。一方面，通过预算管理核心从投入控制向产出结果的转变，以预算绩效的方式有效疏导公共部门“理性”，约束公共部门“完全理性”的负面效应与产出和效率损失。另一方面，充分利用公共部门的“理性人”特征，设计适宜的激励约束机制，使得公共部门“理性”选择符合政府预算的公共选择，即产生预算绩效。（二）理论模型的假设条件二：政府预算管理中的制度契约政府预算管理中普遍存在着各种正式的法律和规章（《宪法》、《预算法》、管理办法、实施条例、操作守则等）和非正式的约束（运作习惯、传统和禁忌等），这些构成了政府预算管理制度的基本内容，而预算机构与职能部门之间的委托—代理关系，符合市场经济中的契约。因此，将政府预算管理中的各种规则与框架视为具有较强约束力的制度契约，既有利于明确部门预算绩效管理改革的核心内容，也有助于开拓视野，从契约的角度引入经济学的分析方法，强调政府预算效率与效益。政府预算可以被视为一种以“公法”为基础的政治契约，预算管理中制度契约的不断完善与创新可以激发预算绩效，进而最大限度地发挥公共预算对社会和谐发展的推动作用。（三）理论模型u预算绩效=u（λ1，λ2，λ3，……，λn）式中：λ1代表制度基础；λ2代表技术框架；λ3代表法规体系；λn代表其他配套措施。从理论模型中可以看出，政府预算支出绩效水平的影响因素是由包括制度基础、技术框架、法规体系等诸多内容构成的。同时也表明，政府预算支出绩效管理改革是以制度建设为核心，技术框架选择与法规体系完善为重要补充，并配合其他政策措施的。（四）激励相容约束在市场经济中，每个理性“经济人”都有自利的一面，其个体行为会按照自利的规则行动。如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与机构实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排就是“激励相容”的。政府在预算制度和管理方式的选择上应设计这样一种契约机制，即这种预算制度能够使预算各参与方追求自身利益最大化的行为选择符合政府的政策目标和利益取向，即形成预算“激励相容约束”。三、追根溯源：预算绩效管理的前世今生（一）西方国家绩效预算的发展与实践绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算。20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调。遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的情形并未出现。因此从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之而起的是计划项目预算制（PPBS)、零基预算(ZBB)等。1979年撒切尔政府开始了英国“新公共管理”的改革，并在“效率战略”的指导下，相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施，极大地推动了绩效评估在政府部门中的应用。提出了政府绩效3E（经济性Economy、效率性Efficiency、有效性Effectiveness）内容框架。20世纪90年代，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合，强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。（二）中国预算绩效管理的探索与实践1.古而有之的绩效思想——从西周到秦汉，我国古代政权普遍建立了“上计制度”，对财政活动和官吏政绩进行管理和考核。——明朝万历年间，推行“考成法”，其核心是根据政务的轻重缓急，列出处理的先后顺序和完成的期限，由六部和都察院按文簿登记事项逐月对完成情况进行检查，并根据检查结果对官员实施奖惩等。——从1949年到此后很长一段时间，计划经济，财政统收统支。——1978年开始，实行以市场为导向的经济体制改革，财政资金使用效益问题不断得到重视，但这一阶段财政管理的主要内容依然是解决财政收支矛盾，侧重于财政收入，对财政支出尤其是财政支出绩效的关注还未摆上主要位置。——1994年，分税制改革实施，我国财政收入得到快速、稳定增长，此时的财政收支矛盾得到较大缓解，财政管理的侧重点逐步由收入管理转移到支出管理。——始于1999年的部门预算、国库集中支付、收支两条线等改革，更是对于优化支出结构，保障和改善民生起了积极作用，在很大程度上促进了财政资金使用效益的提高。2.以绩效评价为主要方式的预算绩效管理萌芽——2000年左右，我国部分地区开始了绩效评价试点探索。——2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，财政部开始加强绩效评价工作，探索提高财政资金使用效益的新方法、新途径，以绩效评价为主要方式的预算绩效管理开始萌芽。——2005年，财政部出台办法并组织开展中央部门开展绩效评价试点。——2009年，财政部出台了指导地方开展绩效评价工作试点的办法。——2011年初，财政部将上述两个办法进行了合并，出台统一指导全国的绩效评价管理办法，标志着以绩效评价为主要方式的预算绩效管理工作在全国范围展开。3.反复打磨“尚方宝剑”，顶层设计的制度框架基本完善在经历了2011年全国试点预算绩效管理后，2012年，财政部草拟了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，明确今后一段时期我国预算绩效管理工作的总体目标、主要任务和重点工作。2011年《规划》起草的准备工作就已经启动。2012年6月初，财政部从部分中央部门和地方财政部门抽调人员成立起草小组，形成了草稿。在此基础上，反复征求意见并进行修改。如果说前期的相关工作是解决思想和理念问题，那么下一步工作则需要解决具体落实和实践问题，还需要相应的文件做指导。这项规划的出台即是中央和地方开展工作的一个“尚方宝剑”。借助《预算法》及其实施条例修订的机遇，下一步财政部计划将预算绩效管理相关要求纳入其中，并不断研究出台相关管理办法，进一步完善顶层制度设计。四、庖丁解牛：预算绩效管理操作流程及指标体系构成（一）总体目标贯彻党中央、国务院提出的建设高效、责任、透明政府的总体要求，构建具有中国特色的预算绩效管理体制，牢固树立“讲绩效、重绩效、用绩效”、“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念，进一步增强支出责任和效率意识，全面加强预算管理，优化资源配置，提高财政资金使用绩效和科学化精细化管理水平，提升政府执行力和公信力。——绩效目标逐步覆盖。——评价范围明显扩大。——重点评价全面开展。——结果应用实质突破。——支撑体系基本建立。（二）主要任务和重点工作“建立一个机制”——“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。“完善两个体系”——完善管理制度体系加强法律法规建设。加强规章制度建设。加强业务规程建设。——完善绩效评价体系完善绩效评价主体。完善评价方式方法。完善绩效评价指标体系。“健全三个智库”——专家学者库——健全中介机构库——健全监督指导库（三）预算绩效管理流程1.绩效目标的设定——绩效目标的定义：绩效目标是被评价对象计划在一定期限内达到的产出和效果，是预算编审、调整和监督项目执行以及开展绩效评价的主要依据（事前评价）。（要做什么事情，做多少事情，达到什么效果）预算部门年初申报预算时，应当将绩效目标编入年度预算；执行中申请调整预算的，应当随调整预算一并上报绩效目标。——绩效目标应当包括的内容（1）预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；（2）预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；（3）服务对象或项目受益人满意程度；（4）达到预期产出所需要的成本资源；（5）衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标；（6）其他。——绩效目标应当符合以下要求（1）指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。（2）具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。（3）合理可行。制定绩效目标要经过调查研究和科学论证，目标要符合客观实际。——绩效目标申报流程（1）预算编制“一上”环节，部门（单位）按照规定，将申报表及其他申报要件随同预算申报材料一并通过部门预算软件报送。（2）财政部门对项目绩效目标内容进行审核，审核的内容主要是绩效目标是否合理、可行；发现绩效目标明显不符合实际的（过高或过低），可要求部门（单位）进行调整。（3）预算编制“一下”环节，财政部门将审核后的绩效目标连同审核意见下达；（4）预算编制“二上”环节，部门（单位）按照“一下”的审核意见调整绩效目标；如果部门（单位）调整项目的，必须同时调整项目绩效目标，并按以上分工和程序进行审核。（5）最后确定的绩效目标经人大审议通过后，在“二下”时与部门预算一并下达（或单独下达）。2.绩效实施——部门（单位）按照预算批复的绩效目标，按照资金管理的要求，执行预算项目。——要求：部门（单位）应严格按照绩效目标，在实施过程中加强自我监督。——在绩效实施过程中，财政部门和部门（单位）可对项目资金使用情况进行追踪问效（事中评价）。3.绩效评价流程（1）前期准备阶段--确定评价对象--下达绩效评价通知--成立评价工作小组--制定绩效评价工作方案（2）评价工作实施阶段--收集绩效评价相关资料--审核相关资料--综合分析并形成评价结论（3）评价工作完成阶段--撰写、提交评价报告--结果反馈--归档存查4.绩效评价方法成本效益分