新时代基层治理价值重塑与深度转型

新时代基层治理价值重塑与深度转型党的二十大报告指出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。基层治理是社会治理的基石，社会治理关键是要落实到城乡社区。中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）指出，力争到2035年基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。理论上讲，中国基层治理制度的最大优势即在于，基层党组织领导下的多元参与有利于调动最广泛群众的积极性。然而，在实践中，存在居民不愿参与、不想参与、无法参与的现象，基层治理效能大打折扣。找回居民，将群众路线落实到基层治理日常实践，成为当前化解理论和实践张力、提升基层治理效能的重要突破口。这不仅关系到基层治理的价值和方向，也关系到广大群众对党组织的支持和认可。一、“居民都去哪儿了”：时代诘问与不解之惑现代化给予人们充沛物质生活的同时，也在很多情况下无情地撕裂了人们的情感，“找回”逐渐成为这个快速发展时代的主题词。比如，找回乡愁、找回初心、找回信任等不一而足。学术研究源于生活，学术界围绕“找回”主题涌现了不胜枚举的思想成果，从“国家—政党—社会”关系的角度来看，主要聚焦在三个方面。一是强化国家自主性。美国社会学家彼得·埃文斯、西达·斯考切波等在对多元主义和结构功能主义进行理论批判的基础上，提出国家自主性的概念，强调国家的功能和作用。英国学者鲍勃·杰索普提出“元治理”概念对治理理论进行修复，强调政府权威在治理中的回归，并认为由国家担任的元治理角色必须平衡地方、国家、地区、全球各层次的治理，而且需要相应地协调不同领域自组织的行动。事实表明，近年来面对逆全球化对世界政治经济格局的影响，国家重新回到政治舞台的中心即是强化国家自主性的阶段性成果。实际上，强化国家自主性的背后逻辑是加强国家的政治领导，国家的范畴即政治。二是强化政党主体性。随着“党领导一切”的历史逻辑、实践启示以及政治原则的不断明确，把政党带进国家和社会关系中加以思考十分必要。林尚立认为，在中国的政治语境中，不能简单地从现象层面看待和认识国家和社会之间的关系，而必须把作为国家和社会领导核心的中国共产党这一主体纳入国家和社会的整体认知范畴，才能真正理解中国国家和社会关系的复杂性和特殊性。因此，基层治理要找回政治本性，回归日常政治，就要强调基层党组织的政治整合和政治引领功能，即政治能力。三是强化社会组织性。构建“强国家—强社会”的发展模式是摆脱社会羸弱的出路。家庭是社会的基础组织，是理解中国社会活力的微观基础，强化社会组织性首先就要明确家庭在国家治理结构中的基础性作用，其核心是厘清家庭与国家之间的权力边界。然而，由于家庭往往需要借助于社会组织输出公共性，同时作为关联个人—家庭—国家的重要纽带，社会组织亦是公民实现再组织化的重要载体。因而，从这个意义上讲，激活社会组织成为强化社会组织性的关键所在。综上可见，国家、政党和社会在治理中具有重要作用。从全球治理层面看，国家从未缺席，大国之间的竞争持续加剧，中国的国际话语权不断增强。从基层治理层面看，中国的社区建设是国家主导的政府行动，社区也在积极响应国家政策号召，呈现出“社区里的国家”。党的领导是基层治理的最大优势，通过“党建引领”“政党下乡”“红色引擎”等举措，在不改变社区“存量”权力关系的基础上，实现了“增量”治理效应。社会组织也在积极融入基层治理，在矫治安帮、纠纷调处、为老服务等方面的优势明显。不过，随着中国特色社会主义事业进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，三大主体还需进一步发挥主体性作用，同人民群众一道，共同解决治理中的难题。对于处于高速发展状态的现代社会而言，需要找回的东西太多了，以至于很难回答其中最重要的是什么。对此，因为“人”是构成社会最核心的要素，社会的本质是人民，国家、政党和社会的作用对象都是居民群众，所以当前基层治理最重要最急迫的任务是找回居民。基层是离群众最近的地方，社区是联系居民的“最后一公里”。“从群众中来，到群众中去”是党百年来的优良传统和工作法宝。习近平总书记指出，党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。坚持基层治理为了人民、依靠人民，治理成果由人民共享是党的使命所在。按照《意见》的要求，基层治理的目标是要建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。但是，现实中的“人”在哪里呢?往往只是见物不见人。调研发现，“党员干部干，居民群众看”的现象普遍存在，“为什么我们这么苦，为什么居民那么冷”的说法在基层干部中引起了强烈共鸣。在技术主义倾向越来越显著的基层治理中，居民没跟上或者根本就不愿意跟的情况在很多基层治理创新实践中出现，已成为制约基层治理效能提升的重要因素。面对基层治理中出现的“政热民冷”局面，居民都去哪儿了，或许比那首《时间都去哪儿了》的歌更值得思考和回味。要解决基层治理面对的深层次问题——价值重构和深度转型，亟须弄清楚基层治理为了谁、依靠谁的问题，重申基层治理的价值导向，注重基层治理“人”的维度，关注“基层里的群众”和“社区里的居民”。二、政热民冷与治理悬浮：基层治理核心症结及反思当前，基层治理呈现“上热下冷”“冰火两重天”的景象。治理主体悬浮在普通群众之上的基层治理“悬浮化”，严重影响基层治理体系和治理能力现代化建设进程。1.科层压力与政绩驱动：基层治理成为中心工作“基层不牢，地动山摇”一语彰显了基层治理的重要性。习近平总书记有许多关于基层治理的重要论述，中共中央、国务院也高度重视基层治理工作，两次专门发文对此作了重大部署。地方政府在强调经济建设的同时，也把基层治理纳入了中心工作。有些地方甚至直接取消了街道和乡镇的招商引资职能，使其专注于基层治理和服务。近年来，地方政府之所以高度重视基层治理并热衷于基层治理创新的原因主要有：一是压力型体制的行政惯性使然。《意见》规定：“加强对基层治理工作成效的评估，评估结果作为市、县级党政领导班子和领导干部考核，以及党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容。”从中央到地方都有关于基层治理的任务指标，有的地方甚至实行“末位淘汰制”。在巨大的考核评比压力下，各地都把基层治理的任务指标当作政治任务来抓。二是锦标赛体制的思维惯性使然。地方政府在工作业绩方面存在竞争性的一面，一些政府官员为了凸显个人政绩而获得政治上的晋升，往往会选择主动加码。过去，行政官员往往把政绩聚焦在经济领域，但近年来，受国际环境和新冠疫情的影响，经济下行压力增大，一些地方官员就将政绩希望寄托于基层治理。在上述两种逻辑的驱动下，基层治理的重要性日益受到地方政府的高度重视，基层治理创新的品牌建设进行得如火如荼。2.参与冷漠与松散关联：基层治理中的居民无感与地方政府层出不穷的基层治理模式创新相比，很多群众的回应显得冷冷清清，居民在基层治理创新中的获得感并不高。可以说，当前基层治理面临的深层次问题是政府在行动、社会无行动、居民不行动。居民之所以不愿行动的原因：一方面是居民本身参与公共事务的意愿不高。随着经济职能的剥离，大多数社区仅仅是生活单元而非生产单元，居民与社区的关系是一种弱关联状态。不少居民的个体性在现代社会中不断增强，自我权利意识逐渐浓厚，然其公共性却大大衰减，对社区公共事务态度冷漠成为常态。无论是在城市，还是在农村，一些居民只关注个人利益，对集体事务漠不关心，居民之间的联系也在逐渐减少，“有缘千里来相会，无奈邻里不认识”成为邻里关系最尴尬的表达。另一方面是基层治理创新与居民需求关联度不大。很多地方的基层治理模式创新只是为了制造亮点、博得眼球，为创新而创新，其工作内容与居民的需求匹配度不大。调查发现，很多居民都不知道什么是基层治理，也不知道政府做了哪些具体工作，不愿参与也就不难理解了。比如，很多地方购买社区服务的项目都是根据政府工作而非居民需求设计的购买目录，导致社会组织在社区执行项目的时候，得不到居民的配合和支持。上述两种因素的叠加影响造成了基层治理的悖论：基层干部加班加点、疲惫不堪，广大群众却不满意，有的群众甚至抱怨不已，对基层治理工作评价并不高。其结果是，居民对治理无感，政府对居民无语，双方都不满意。.溯源与后果：群众工作式微与基层治理“悬浮化”如何理解这种实践中的悖论?归根结底，是因为群众工作式微造成了基层治理“悬浮化”。“如果没有群众的自觉和自愿，就会流于徒有形式而失败。”基层治理工作理应是与群众多打交道，但大多数情况是对上工作密集，群众工作式微，工作方法和工作内容不匹配，群众的认同感不强。一方面，地方官员把政治晋升作为基层治理的动力，专注于找亮点、找政绩，但政绩驱动的治理难免会出现政绩悖论，变成“政绩工程”，忽视群众的需求和治理的痛点难点问题。村（居）委会往往只是被动地应付上级的安排，较少组织发动群众参与。在这样的情况下，很多所谓的创新工作最终都演变成了形式主义，基层治理呈现出“党委政府主位、公众参与缺位和专家主体错位”的悬浮治理特征。另一方面，社会组织把基层治理作为获取资源的凭借，专注于申报项目、获取资金，在执行项目的过程中也较少发动居民。社会组织作为社会力量的代表，跟随“五社联动”（即社区、社会组织、社工、社会资源及社区自治组织的联动）深入城乡社区开展服务而成为基层治理中的重要主体。但是，社会组织往往是以完成与政府签订的合同任务为主要工作目标，这使得社会组织不可避免地产生“尽可能契合政府偏好而较少依靠居民”的工作倾向，从而出现精英化与悬浮化的困境。正是由于基层政府、村（居）委员会、社会组织等治理主体悬浮在居民之上，群众动员的组织功能未能得到有效发挥，基层治理陷入困境。三、找回居民：基层治理的时代价值与群众基础重构基层治理面临困境的主要原因是居民作为关键行动者的缺席，所以只有在基层治理中找回居民，才能重塑基层治理机制。找回居民有利于回答“为谁治、谁来治、如何治”的理论命题，使基层治理在坚持以人民为中心的轨道上运行，进而重构基层治理的时代价值和群众基础。1.为谁治、谁来治、如何治：回归治理起点治理方法论包括为谁而治、谁来治理和如何治理三个维度。基层治理首先需要搞清楚上述三个问题，这关系到基层治理的价值定位与方法选择。“为谁治”讲的是治理初心和治理目标的问题，这是一切行动的逻辑起点。人民主权是现代民主政治的核心，为民而治是国家确定的价值准则。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出：“中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”“为民而治”是马克思主义政党与其他政党的根本区别，也是中国制度优势的本质体现。因此，基层治理始终要把居民的利益作为工作的出发点和落脚点，着力解决居民急难愁盼的问题。“谁来治”讲的是治理主体和治理力量的问题。人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定力量，也是治理的主体力量。在基层治理中，居民既是治理的对象，也是治理的主体，需要充分发挥居民的能动性和主体性，使其融入治理结构。现代国家治理的秘诀就在于把居民力所能及的事情交给居民共同体，力所不能及的事情交给他们的代表。“如何治”讲的是治理方式和治理路径的问题。现代社会是复杂性、风险性和不确定性叠加的社会，社会治理是一个世界性的难题。基层社会治理强调以政府治理、社会调解与居民自治的良性互动来应对复杂局面，这就需要多元治理主体善于综合运用科层治理、市场治理、网络治理、自主治理等多种治理方式。实际上，在中国特有的治理语境中，“为谁治、谁来治、如何治”都体现着治理的人民性，这不仅意味着平衡多元利益、维护人民基本权利的治理目标，也指向赋能人民参与、发挥人民主体作用的治理方式。2.坚持“以人民为中心”：重塑基层治理价值“国家中心主义”“社会中心主义”“社会中的国家”等都是西方治理理论的典型分析范式。但是，中国的国家和社会之间的关系并不像西方世界里的那样是绝对对立的，两者是融为一体的，统合在以人民为中心的价值之中。换言之，中国的基层治理不是以国家或社会为中心，而是以人民为中心，着重凸显居民的主人翁意识和主体性地位