洞庭湖区灾后重建的流域生态管理学思考

洞庭湖区灾后重建的流域生态管理学思考提要依据国际河流水资源公平合理利用的基本原则，水资源竞争利用之矛盾解决的基本方法以及水资源的三种基本分配模式，通过对澜沧江—湄公河流域水资源利用的趋势与流域国间的用水矛盾以及现有的流域国间的合作程度、流域的管理机制条件的分析，认为现澜沧江—湄公河流域内，进行全流域水资源全局分配是较为合理和切合实际的分配模式。关键词澜沧江—湄公河；水资源；分配中图分类号TV213.2文献标识码A文章编号1000－3037(2000)03－0241－051概述水资源作为国家领土完整与主权的重要组成部分，其所有权与不可侵犯权是国际法中的重要原则。国际河流水资源通过自然越境而打破了各流域国领土的完整性，使其成为多国共享资源。国际河流水资源的公平合理利用与分配必须在尊重“领土完整”与“领土主权”的基础上，进行国家间密切合作，它与流域内区域经济合作、社区发展与区域和平稳定等问题密切相关，是一个跨国境、跨学科的综合而复杂的问题。2国际河流水资源分配的基本方法与模式2.1国际河流水资源分配的基本方法水资源以其多用途性、不可替代性、稀缺性、非均匀性、流动性以及在全球气候变化下产生的水资源时空分布与分配的不稳定性，使得有效处理国际河流水资源公平合理分配这一同时跨越自然地理与政治边界的资源问题更为困难与复杂，绝大多数国际河流解决国家间水纠纷所遵循的方式是：依据国际水法，签署协议，建立统一管理、监督机构进行解决。国际水法是协调国际河流及水体的开发利用的法律，是惟一能够影响重大国际水争议结果的重要因素。因此，一方面当流域国间关系良好，且缺水不严重时，国家间依据国际水法，签署水资源开发管理协议或条约，并建立相应的流域管理、监督机构，其效果是较为显著而有效的。另一方面，当国家间无法通过协商或外交谈判达成协议时，可以通过所公认和信赖的第三方进行调解，这第三方必须是流域外的国家或国际组织或机构，除了有足够的影响力外，还必须有相应的资金和技术来支撑其协调者的作用，如世界银行在调解印度与巴基斯坦间关于印度河水分配长达12年的争端中所起的作用；再者可通过国际法庭进行仲裁。2.2国际河流水资源分配遵循的主要原则根据国际河流水资源共享性特点，水分配原则主要是依据国际上普遍认可的国际水法基本原则，其中：公平合理利用原则是水资源分配中最重要的原则。这一基本原则在许多重要国际水法文件中都有体现，如：1966年由国际法协会(ILA)制订的《国际河流水资源利用赫尔辛基规则》[1]之第4、5条与1996年联合国通过的由国际法委员会(ILC)制定的《国际水道非航行使用法》[2]第5、6条，该原则不仅对公平合理利用进行规定并且对体现公平合理利用时需要考虑的所有相关因素进行了相应的概括，其基本内容包括了：①流域内地理、水道、水文（特别是每一流域国贡献的水量）、气候、生态和其他自然性质的因素；②有关水道国的社会和经济的需要；③每一水道国内依赖水道的人口；④一个水道国使用水道对其他水道国的影响；⑤对水道的现行使用和可能的使用；⑥水道水资源的养护、保护、开发和节约使用，以及为此而采取的措施的费用；⑦某项计划使用或现有使用有无其他价值相当的`备选方案等。这些原则是实现国际河流水公平合理利用分配方式与途径或应考虑的主要因素，目的是保证各流域国享有平等和相关权利。2.3国际河流水资源分配模式在国际河流水资源公平合理利用原则与可持续发展观点指导下，其水资源的分配不仅应满足各流域国人类社会经济发展的需要，还应满足维护生态环境用水的需要。因此，将国际河流作为一个系统，进行水资源的综合开发和利用是国际河流水资源分配的总目标，就国际上诸多国际河流水分配的模式来说，其分配模式总的可分为3种：项目分配、全局分配与流域整体规划开发模式[3]。(1)项目分配模式：是流域国（多见于双边合作)为满足各国家的水需求，按某一个专门项目所开发和涉及的水资源进行分配并签订分水协议，为局部的合作分配，其不需要考虑流域的综合规划与全流域水分配，但要求合作各方进行密切的合作，需要有足够的财力支撑。这种分配模式通常可以满足合作方的用水需要，促进合作开发，但会受流域内其他开发项目或其他国家用水的影响，因此，这种分配方案会减慢流域水资源综合开发的进程。(2)全局分配：是流域国间根据其都能够接受的准则将流域内所有可确定的水资源量分配给各流域国。按可持续发展的观点，这一水量应扣除维护生态平衡的基本用水。这种模式不需要流域国间进行密切合作和具有完善的水管理条款及机制，通常是流域国各方通过签订协议按流域中的某一标准（如按多年平均水量，考虑各流域国的实际贡献水量等）确定水资源量，分配给各流域国，各国在其水资源分配份额内可比较自由地利用，而无须考虑共同需求或对他国的影响，总的来说，这种分配模式打破了流域的整体性，不利于全流域的系统开发，无法获得最佳的利用和最大的综合效益，不利于全流域的可持续发展，但可避免漫长的谈判协商过程和一些难以处理的国家间利害关系。(3)整体分配模式：是流域国通过签订协议，认可并实施流域整体开发规划方案，为满足各沿岸国的水需求而进行流域水分配，这一分配方案有效实施的关键在于：规划方案的完备程度，各流域国的合作与信任程度，是否有较为完善的流域法律与管理机制及其他技术、资金的支撑能力。3澜沧江—湄公河流域水资源分布与水需求趋势3.1澜沧江—湄公河流域水资源分布概况澜沧江—湄公河是一条东南亚地区著名的国际河流，发源于中国青藏高原唐古拉山北麓海拔5167m的小冰川[4]，属太平洋水系，自北向南先后流经中国的青海、西藏和云南省及缅甸、泰国、柬埔寨和越南5国，在越南的胡志明市南部入海。从河源至河口，干流全长4880km，流域面积81×104km2（中国计算数字，湄公河委员会1993年年度报告数字为79.5×104km2），多年平均径流量4750×108m3，年平均流量15060m3/s[5]。3.2澜沧江—湄公河水资源径流分布特征澜沧江—湄公河流域为典型的南北向狭长型河流，为雨水、地下水、冰雪融水复合型径流补给型流域，流域单位面积产水量下游丰于上游，左岸丰于右岸；河川水位年内变化：澜沧江上游地区，因冰雪融水补给明显，每年4～5月受气温影响，河水水位开始上涨而进入第一个汛期，称之为“桃花汛”；而澜沧江中下游至下湄公河流域，随着西南季风的侵入，各河段分期进入汛期并产生最高水位，上下游汛期最高水位时间上相差1～2个月[6]。3.3澜沧江—湄公河流域水资源利用的目标分析3.3.1下湄公河流域水资源分配与利用法规的发展如上文所述，流域内各国就国际河流水资源的分配与利用达成协议或签订条约是较为理想的处理水纠纷的方式一样，下湄公河流域四国自1957年至今，先后成立“下湄公河流域调查协调委员会”、“临时委员会”以及“湄公河委员会”，发表了《下湄公河流域水域利用原则联合声明》，在1995年签订了《湄公河流域持续发展合作协定》[7]（以下称《协定》）。《协定》中，第5、6条与第26条对水资源的利用及流域内分流及维护干流径流进行了规定，其中第6条的“干流径流的维护”规定：合作维持干流径流，以免分流、贮蓄、泄放或其它永久性的活动所带来的影响；历史性严重旱涝灾害例外：①在干季每月不小于可接受的最小月天然径流；②在湿季，确保洞里萨湖产生可接受的天然回流量，并且；③在洪水期防止日平均洪峰流量超过天然日平均流量。联合委员会对河川径流的分配和水位指南、监测并根据第26条采取必要的维护行为。这些规定体现了湄公河水量（特别枯水期水资源）在防洪、渔业、航运、灌溉以及控制海水倒灌中的重要作用。3.3.2澜沧江—湄公河流域用水目标澜沧江—湄公河流域枯季水资源利用与分配是一个有争议和要进行协调的主要问题。中国：中国境内的澜沧江主要为峡谷型—中山宽谷河流，耕地有限灌溉耗水量极少，而水能资源丰富，具有优良的电站建设条件与优势。据有关规划，到2010年，我国澜沧江流域内的用水量不到自产水量的8%；在规划水平年内，我国境内用水造成对出境水量的影响甚微，不到出境水量的5%，小于计算误差，可忽略不计。因此，我国水资源开发目标主要集中于非耗水型梯级水能开发，其开发效益根据何大明、杨明等人研究分析，可增加天然枯季流量1000m2/s[8]。老挝：其产水量是流域内各国中最多的国家，占湄公河总流量的35%，枯季万象平原需要一定的灌溉用水。另外，老挝作为内陆国家希望开发国际航运，并开发湄公河支流的丰富水能以推动对外能源贸易与国内的发展。泰国：泰国东北部是湄公河流域需要灌溉面积最大的干旱区，在其850×104hm2可耕地中仅有约6%得到灌溉，如果枯季能从湄公河干流中抽取400～500m3/s的湄公河水，则对发展该区的农业和消除当地的贫困起到关键作用。柬埔寨：其境内的洞里萨湖是东南亚最大的淡水湖，也是湄公河流域最重要的洪枯水自然调节区，其每年湿季可吸纳上游洪水量约460×108m3，在枯季向下游释放；其主要水需求是要求上游每年湿季保证相当的洪水来量，以保证湖区的洪泛面积，提高土壤肥力与有机渔饵。越南：枯季耗水量最大的是湄公河三角洲，主要是越南部分，约有390×104hm2农业和水产用地，每年4～5月，来自上游的径流约2000m3/s，为防止海水入侵需用水约1500m3/s，能用于灌溉的仅约500m3/s，能灌溉约50×104hm2耕地。目前，该区枯季灌溉需水1600～2000m3/s，因此，若要充分发挥区内土地潜力，并有效防止海水入侵，则需在枯季天然径流基础上再增加枯季径流约2000m3/s。总之，要满足下湄公河各国的灌溉需求、洪水回流和防止海水倒灌，共需增加枯季径流约3000m3/s[9]。4澜沧江—湄公河水资源分配模式4.1澜沧江—湄公河水资源分配模式分析从进步的观点看，国际河流水分配最合适、最理想的模式是采用整体流域规划分配。但就澜沧江—湄公河流域开发利用与合作现状看，其缺乏足够的软硬件环境或条件。(1)流域内合作机制不健全（松散）：流域内特别是下湄公河虽自50年代起就成立了流域协调委员会，但至今还没有形成包括流域内全部6个国家的全流域综合管理机构；同时，由于长期的历史原因和各国的政治体制、社会经济、环境利益及价值观等上的差异，各国相互间的猜疑依旧存在，各国间实现密切合作困难；再者，近年来该区域已成为区域合作开发热点区，许多国际组织和国际援助机构都以不同的合作方式纷纷介入该区的发展，形成纷繁复杂的国际合作圈和合作行动计划，而这些合作行动间，各国开发目标又缺乏必要的联系、沟通与合作，形成该流域内合作开发环境上的混乱。(2)湄委会的协调管理权力有限：1995年新成立的湄委会（MRC）被赋予了相当的权力，但从《协定》中第35条“由政府解决”的规定，说明湄委会并无充分的裁决权，其各国代表的权力有限；其二，MRC虽然被称之为专门的国际河流管理的国际性机构，《协定》内并未对MRC的运行费用的产生与分担进行规定，似乎都依赖于外来捐助，这必将会影响其作为一个国际组织的独立性。(3)缺乏统一完善的全流域规划：虽然在1995年的《协定》的第2条和第26条都规定MRC将对流域进行开发规划和提出水资源利用和流域间分流规划（包括划定干湿季时间框架，确定和维持各水文站径流水位，确定干季干流多余水量的准则等），但至今这些规划各标准仍没产生，而流域内的合作开发项目已纷纷展开，互不协调，因此，这些项目是否符合整体开发的要求不得而知。(4)缺乏足够的资金与技术支撑：由于该流域内各国都是发展中国家，缺乏足够的开发资金与技术，需要国际组织或机构在资金与技术上的捐助和帮助，通常这些捐助都是有条件的，其流域的开发目标要满足捐助者的意愿或利益，这在某种程度上将会影响全流域的整体利益或整体开发的综合目标。综上所述，就澜沧江—湄公河流域的开发合作现状，实施全流域整体规划分配开发模式是很困难和不现实的，而采取较为松散的合作方式进行协调开发——即全局分配模式的开发是比较合适和务实的。4.2水资源公平合理的全局分配构想澜沧江—湄公河流域用于水资源分配的基本数据应包括：各国的流域面积及所占的比例、降水量、河川径流量与枯湿季径流