保障食品的安全和质量：

联合国粮食及农业组织世界卫生组织保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南粮农组织/世界卫生组织联合出版目录1.序言32.引言43.重要的食品问题53.1食品的安全和质量及消费者保护53.2全球性问题6(a)国际贸易6(b)食品法典委员会6(c)卫生和植物检疫措施协议和技术性贸易壁垒协议74.国家食品控制体系的要素84.1目标84.2范围84.3系统构成8(a)食品法律及法规8(b)食品控制管理9(c)检验服务9(d)实验室服务：食品监测和疫病数据10(e)信息、教育、交流和培训115.强化国家食品控制体系125.1食品控制原则：应考虑的问题12(a)从农场至餐桌的综合概念12(b)风险分析13(c)透明度14(d)法规效果的评估145.2制定国家食品控制战略14(a)收集信息15(b)制定战略155.3强化国家食品控制体系的组织结构16(a)多部门体系16(b)单一机构体系18(c)综合体系18第1页5.4筹集国家食品控制体系的资金196.发展中国家的特殊问题216.1食品体系216.2食品加工企业216.3街头食品216.4食品控制的基础设施和资源226.5技术援助：国际组织的作用22附录1.术语表24附录2.重要联系点及其地址27附录3.食品安全和消费者保护的重要性29附录4.了解粮农组织和世界卫生组织联合食品法典委员会34委员会34委员会的运作35附属机构38成员国对食典标准的接受40附录5.世贸组织卫生和植物检疫措施及技术性贸易壁垒协议的介绍435.1实施卫生和植物检疫措施的协议435.2技术性贸易壁垒协定55技术法规和标准56符合技术法规和标准57附录6.制定国家食品法律指南62附录7.食品添加剂联合专家委员会、农药残留联席会议、微生物风险评估联合专家会议及转基因食品风险评估简介67附录8.国家概况－信息收集73附件9.案例研究－国家食品控制体系75附录10.国家食品控制机构特定的组织构成81附录11.在建立国家食品控制机构过程中可能要开展的若干活动84第2页1.序言有效的国家食品控制体系对保护国内消费者健康和安全至关重要。在促使各国确保其进入国际贸易的食品安全和质量，并确保进口食品符合其国家规定上，该体系也极为重要。全球食品贸易的崭新环境促使进口国和出口国均要履行重要的义务，以加强各自的食品控制体系，实施并强化基于风险的食品控制体系战略。消费者从未有过地极为关注食品生产、加工及销售情况，日趋要求其政府应对食品安全及消费者保护承担更多的责任。联合国粮食及农业组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）十分重视促进国家食品控制体系的发展，这种体系是建立在科学原理及准则基础之上并包括食品链的各个环节。在发展中国家努力提高食品的安全、质量及营养过程中，这种体系对于他们尤为重要，但这需要高层次的政治承诺和政策承诺。在许多国家中，立法零散、多元管辖以及监督、监测和执法工作不力，削弱了有效的食品管理。这些准则力图在加强食品控制体系战略方面向各国主管部门提供咨询意见，以便保护公众健康、防止欺诈和欺骗、避免食品搀假并促进贸易发展。这将有助于各主管部门为其食品控制体系的立法、基础结构以及实施机制选择昀佳的方案。本文件详细阐述了食品控制体系的总体原则，并列举了国家控制体系可取的基础结构和各种步骤的实例。这些准则的使用对象是各国从事保障食品安全及质量并造益于公众健康和消费者保护的有关主管部门。这些准则对其它广泛的利益相关者，包括消费者群体、产业和贸易组织、农民群体以及对该领域的国家政策具有影响的其它团体或社团，也很有帮助。第3页2.引言《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系》的出版，旨在促进各国尤其是发展中国家的主管部门能够完善其食品控制体系。本准则取代粮农组织/世界卫生组织早先出版的《建立有效的国家食品控制体系的准则》（1976年）――粮农组织食品控制系列丛书之一，世界卫生组织食品控制文件－1。在过去的二十五年中，该准则为发展中国家在计划、组织和实施其国家食品控制计划过程中提供了权威性的指导。在此期间，情况发生了巨大的变化。食源性危害的控制不断提高，食品检验和监督体系也逐步完善。食品供应链的全球化、食品法典委员会重要性的日益上升以及世界贸易组织协议所产生的义务，均使得国家一级对食品标准及法规的制定和强化食品控制基础结构予以了空前的重视。食品控制部门所面对的挑战包括：z食源性疾病的压力日益增大，不断出现新的食源性危害；z应用于食品生产、加工及销售方面的技术日新月异；z着重于消费者保护并以科学为基础的食品控制体系日趋发展；z国际食品贸易的发展以及食品安全和质量标准一体化的需要；z生活方式的改变，包括快速的都市化；z消费者日益了解食品安全和质量问题，不断要求获得更加准确的信息；在全球范围内，食源性疾病的发病率日趋上升，在食品安全和质量要求方面不断出现的争端严重阻碍了国际食品贸易的发展。如果要使这种状况得以改善，必须对许多食品控制体系进行改变和完善。对于发展中国家而言，发展和加强基于现代风险评估概念之上的食品控制体系，更是显得空前之重要。这些准则为食品控制的原则和实施提供重要信息，并介绍食品控制方法从仅为惩罚性向预防性方向发展的趋势。多数国家的食品控制职责是由不同的机构或部门共同承担。这些机构的作用和职责可能是完全不同，但普遍存在立法活动重复、监督零散和协调不力的现象。不同机构之间在专业力量和资源上也相差甚大，保护公众健康的责任还可能与促进贸易或发展产业或行业的职责发生冲突。这些准则为政府机构提供信息，以帮助国家食品控制体系的发展并促进与食品安全及质量管理和控制的有关部门开展有效的合作。这些准则尤为重视在食品控制所涉及的政府各机构和部门之间以及其它利益相关者之间，特别是食品工业和消费团体之间，建立有效的关系。第4页3.重要的食品问题3.1食品的安全和质量及消费者保护食品安全和食品质量二词有时令人混淆不清。食品安全涉及那些可能使食品对消费者健康构成为害（无论是长期的还是马上出现的为害）的所有危害因素。这些因素是毫无商量余地，必须消除的。食品质量包括可影响产品消费价值的所有其它特性。其包括一些不利的品质特性，例如腐烂、脏物污染、变色、变味等，以及一些有利的特性，例如食品的产地、颜色、香味、质地以及加工方法。安全和质量二者之间的差别涉及到政府政策，并影响到食品控制体系能否昀好地实现国家预定目标的性质和内容。食品控制的定义如下：……为了保护消费者，并确保所有食品在生产、处理、贮藏、加工和销售过程中均能保持安全、卫生及适于人类消费，确保其符合食品安全和质量要求，确保货真无假并按法律规定准确标识，由国家或地方主管部门实施的强制性法律行动；食品控制昀早的职责是实施食品法，通过禁止出售那些未能具备购买者所要求的特性、组分或质量的食品，以保护消费者免受不安全、掺杂和虚假出售的食品之为害。对所供应食品的安全和真实性的信任，对于消费者而言是昀为重要的要求之一。食源性疾病包括各种病原媒介，例如大肠杆菌、沙门氏菌以及化学污染物。食源性疾病的爆发突出了食品安全的问题，增加了公众的担忧，担心目前的耕种体系、食品加工和销售不能为公众健康提供足够的保护。食品中可能造成危害的因素包括不当的农业操作；食品链各个环节不良的卫生状况；在食品加工及制作过程中缺乏预防性控制措施；化学品的误用；原材料、配料及水的污染；贮藏失当或错误贮藏等。对食品危害的特别关注通常着重于以下方面：z微生物危害；z农药残留物；z滥用食品添加剂z化学污染物，包括生物毒素；z掺假除以上所列外，还包括转基因生物、过敏原、兽药残留物以及畜牧生产中所用第5页的生长激素。详细情况见附录3。消费者希望能受到保护，免受整个食品链中的危害物之害。该食品链是指从昀初的生产者直至消费者的过程（通常称之为从农场至餐桌的连续过程）。只有食品链的各个环节的操作均能规范一致，食品控制体系监控着食品链的整个过程，方能实现上述的保护。如果没有所有利益相关者例如农民、产业和消费者的合作与积极参与，这种性质的强制管理是无法完全实现其目标的。因此，本准则所用的食品控制体系一词，是指保护整个食品链的预防性及教育性战略与强制性法规相结合的综合体系。所以一个理想的食品控制体系应当包括强制性法规的有效实施，辅之培训和教育、社区提高计划和自觉遵守的激励机制。采用预防性措施，例如危害分析关键控制点（HACCP），使得企业更加负责任，对食品安全性风险的控制也更加严格。这样的综合措施将有助于提高消费者的保护、有效地激励农业和食品加工业的发展并促进国内和国际的食品贸易。3.2全球性问题(a)国际贸易随着世界经济的发展、食品贸易的自由化、消费者需求的日益增长、食品科技的进步以及交通与通讯的完善，新鲜食品和加工食品的国际贸易将持续地增长。各国能否进入食品出口市场将继续取决于其满足进口国家法规要求的能力。在国际市场上为其产品创造并保持持续不断的需求，依赖于进口国和消费者对其整个食品体系所建立的信任和信心。发展中国家是以农业生产为经济核心，这样的食品保护措施至关重要。(b)食品法典委员会食品法典委员会（CAC）是在国际上负责协调食品标准的政府间机构。其主要目标是保护消费者健康，确保公平地开展食品贸易。业已证明，食品法典委员会在实现食品的质量和安全标准一体化上相当成功。其为范围广泛的诸多食品制定了国际标准和许多特殊的规定，包括农药残留物、食品添加剂、兽药残留物、卫生要求、食品污染物、食品标签等。这些推荐的食典为各国政府所采用，以便制定和完善其国家食品控制体系中的政策和计划。昀近，食典委员会致力于开展以风险评估为基础的一系列行动，以解决食品中微生物危害问题，这是曾被忽略的一个领域。食典委员会的工作导致整个世界认识到食品的安全和质量以及消费者保护的问题，并使得整个世界在如何通过基于风险的方法科学地解决这些问题上，达成一致意见。因此，国际上对食品的安全和质量的原则一直进行着持续不断的评估。这些原则应用于国家一级的压力也日趋增大。更详细的情况请见附录4。第6页(c)卫生和植物检疫措施协议和技术性贸易壁垒协议马拉喀什多边贸易谈判乌拉圭回合的结束，导致世界贸易组织于1995年1月1日正式成立，并使实施卫生和植物检疫措施的协议（SPS）和技术性贸易壁垒协议（TBT）开始生效。这两个协议均涉及了解国家一级食品保护措施的规定，以及食品的国际贸易规定。卫生和植物检疫措施协议确定了世贸组织成员国为了保护人类和动植物的生命及健康可采取一定措施的权利。该协议包括了所有的相关法律、法令、法规、测试、检验、认证、和批准程序，以及与食品安全直接相关的包装和标识的要求。协议要求成员国只能在必要的范围内实施建立在科学原理基础上的保护措施，这些措施不得对国际贸易构成变相的限制。该协议鼓励采用现有的国际性标准、准则或推荐性标准，并明确了食品法典（涉及食品添加剂、兽药和农药残留物、污染物、分析和取样方法、卫生操作规范及准则）的规定和卫生和植物检疫措施协议的规定是相一致的。因此，食品法典将作为比较国家卫生及植物检疫措施的基准标准。虽然其并未强制性地要求成员国采用食典标准，但利用食品法典所制定的标准将十分有利于其成员国的国家食品标准的一体化。技术性贸易壁垒协议要求各国对进口产品在传统的质量因素、欺诈行为、包装、标识等方面所采取的技术规定不得比国内生产的产品要求更加严格。该协议也鼓励采用国际标准，详细情况请见附录5。第7页4.国家食品控制体系的要素4.1目标国家食品控制体系的主要目标是：z通过减少食源性疾病的风险，保护公众健康；z保护消费者免受不卫生、有害健康、错误标识或搀假的食品之危害；z维持消费者对食品体系的信任，为国内及国际的食品贸易提供合理的法规基础，促进经济发展。4.2范围食品控制体系应适用本国范围内所有食品的生产、加工及销售，包括进口食品。这样的体系应具有法律基础并具强制性。4.3系统构成虽然食品控制体系的组成及重点因国家而异，但绝大多数系统均含有下列典型的构成：(a)食品法律及法规制定有关食品的强制性法律和法规是现代食品控制体系的基本组成部分。许多国家的食品法规不健全，这势必影响该国家所